VII SA/Wa 1887/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić A. Ś. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z (...) sierpnia 2021 r., uzupełnionym pismem z (...) września 2021 r. (...) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) maja 2021 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) zaskarżając ją w części dotyczącej treści odnoszącej się do należących do niej nieruchomości stanowiących działki nr ew. (...). W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na przepisy art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 9, 11, 14 i ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 2 pkt 5 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 oraz § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...) kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098), dalej: u.o.p., art. 6 pkt 9b ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), a także na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (...)(...) ((...)) i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 marca 2018 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] (Dz. U. z 2018 r. poz. 772). Wyjaśniła, że zaistniałe naruszenie prawa ma polegać na wieloletniej bezczynności uchwałodawczej i naruszeniu zaufania obywatela do organów państwa. Skarżąca podkreśliła, że organy władzy stworzyły sytuację, w której właściciel nie może swobodnie korzystać ze swojej własności, planować względem niej przyszłości zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), gdy tymczasem nieruchomość służy celom publicznym. Zdaniem skarżącej, zgodnie z wolą ustawodawcy dokonywane zmiany studium muszą być wyróżnione w tekście i rysunkach tak, by przeciętny odbiorca mógł jednoznacznie określić, kiedy i jakie ustalenia zostały wprowadzone. Uchwałodawca wprowadził zmianę, zamiast jednak proponowany do wyznaczenia obszar (...), wprowadził zapis wyznaczający specjalny obszar ochrony siedlisk. Skarżąca zwróciła uwagę na wniesione przez siebie uwagi do Studium. W piśmie z (...) września 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę Burmistrz (...) wniósł o uznanie, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa przy sporządzaniu uchwały nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) maja 2021 r. w sprawie w sprawie zmiany Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) w konsekwencji czego skarga wniesiona przez skarżącą powinna zostać oddalona. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że uchwałą Nr (...) z dnia 18 maja 2017 r. zmienioną uchwałą Nr (...) z dnia 7 marca 2018 r. Rada Miejska w Wołominie przystąpiła do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zmiana ta dotyczyła jedynie 9 obszarów z terenu gminy, które wskazane zostały na załącznikach graficznych do ww. uchwał. Obszary zmian Studium nie obejmowały swoim zasięgiem obszaru ochronnego - Specjalnego Obszaru Ochrony (...) zauważył, że w świetle art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obszar inwestycji celu publicznego nie jest obszarem, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych. Podobnie, obszar ochronny - (...) nie jest obszarem przestrzeni publicznej, jak najprawdopodobniej przyjmuje skarżąca. Organ podkreślił, że obowiązujące Studium spełnia warunek wymieniony w art. 3 ust. 1 u.o.p., albowiem w jego treści i załącznikach graficznych ww. obszar jest wskazany i oznaczony. Skarżąca została poinformowana, że procedowana zmiana Studium nie obejmuje terenu, który zainteresowana wskazywała i odnośnie do którego składała uwagi. Skarżącej została przekazana informacja, że jej wniosek w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) w zakresie (...) został wpisany do rejestru wniosków pod nr [...] i będzie analizowany w ramach okresowej oceny aktualność studium i planów miejscowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a.), przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uchwała podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, nie będącym jednak aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Tym niemniej zalicza się ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W przypadku wniesienia skargi sąd bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymieniona w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), dalej: u.s.g.), na podstawie którego skarżąca wywiodła swoją skargę. W przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. O istnieniu interesu prawnego, którego naruszenie otwiera drogę do skarżenia uchwały organu gminy, można mówić wówczas, kiedy działanie tego organu, tj. podjęta przez organ uchwała lub zarządzenie dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Za ugruntowane należy uznać stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być on własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego. Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skarga na uchwałę organu gminy nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Analizując treść zarzutów skargi w łączności z przytoczoną wyżej oceną prawną określającą legitymację pozwalającą zaskarżyć akt organu jednostki samorządu terytorialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca nie wykazała, by zaskarżona uchwała Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) maja 2021 r. dotyczyła jej interesu prawnego i w konsekwencji, by został on naruszony wskutek przyjęcia zamieszczonych w tym akcie postanowień. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej określa się długofalową politykę przestrzenną gminy. Przez "uwarunkowania" należy rozumieć okoliczności faktyczne już istniejące na etapie sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej niezależne od woli gminy. W pojęciu "kierunków" mieszczą się ustalone przez gminę wytyczne, które są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Przedmiotowy zakres studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy reguluje przepis art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Przepis ten zawiera otwarty katalog zarówno uwarunkowań, jak i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Przyjmuje się, że określony tym przepisem otwarty katalog treści studium statuuje jedynie obligatoryjne minimum, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w tym akcie prawa wewnętrznego. Nie zamyka to jednak możliwości zawarcia w studium także innych ustaleń. Chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ponieważ studium jest aktem o charakterze ogólnym wyznaczającym podstawowe kierunki polityki przestrzennej gminy. Uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w planie miejscowym. Jakkolwiek akt polityki wewnętrznej gminy powinien ograniczać swoje oddziaływanie jedynie do podmiotów funkcjonujących w jego wewnętrznej strukturze i co do zasady nie powinien oddziaływać nawet pośrednio na prawa i obowiązki innych podmiotów, tym niemniej studium może wpływać na sposób kształtowania praw i obowiązków innych podmiotów niż jednostki organizacyjne gminy. Ocena ta w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowi podstawę do przyjęcia wniosku o dopuszczalności przyznania uprawnienia do kontroli studium na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym kontekście wskazuje się, że dysponując władztwem planistycznym, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie w każdym przypadku twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (por. postanowienie NSA z 1 października 2021 r. sygn. II OSK 1880/21). W niniejszej sprawie Rada Miejska w (...) przyjęła uchwałą Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2002 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wołomin, zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w (...) Nr (...) z dnia (...) października 2011 r. Niesporne równocześnie pozostaje, że uchwałą Nr (...)z dnia (...) maja 2017 r., zmienioną uchwałą Nr (...) z dnia (...)marca 2018 r. Rada Miejska w (...) przystąpiła do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...). Zaskarżona uchwała stanowi wykonanie ww. uchwały intencyjnej, w której granice obszarów objętych zmianą studium przedstawione zostały w treści załączników nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6, nr 7, nr 8 i nr 9 do uchwały. Nie może ulegać wątpliwości, że podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji, wyznaczyć obszar zmiany studium węższy od granic administracyjnych gminy. Nadmienić przy tym trzeba, że uchwała Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) maja 2021 r. podlegała kontroli Wojewody (...), który rozstrzygnięciem nadzorczym z (...) czerwca 2021 r. znak (...) stwierdził jej nieważność w części ustaleń załącznika nr 1, stanowiącego ujednolicony tekst studium, zawartych w Części: 1) I. pn. "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego", Rozdział 15. pn. "Pozostałe ustalenia", str. 93, w zakresie sformułowania: "(...) Nr 3 (...) i Rozwoju z 24 marca 2014 r. (...) (Dz. Urz. MIiR poz. 25 ze zm.) (...)"; 2) II. pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", Rozdziale: 2. pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów", str. 112, w brzmieniu polegającym na wykreśleniu sformułowania: "(...) Tereny przeznaczone w studium pod zabudowę, położone na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego są wyłączone spod zabudowy do czasu wykonania odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych. (...)" , w zakresie w jakim dotyczy terenów położonych poza granicami obszarów objętych dokonywaną zmianą studium; 3. pn. "Obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów", Podrozdziale 3.3. pn. "Ochrona przeciwpowodziowa", str. 122, w brzmieniu polegającym na wykreśleniu sformułowania: "(...) Tereny położone na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego należy więc uznać za wyłączone spod zabudowy do czasu wykonania odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych. (...)" , w zakresie w jakim dotyczy terenów położonych poza granicami obszarów objętych dokonywaną zmianą studium; 13. pn. "Granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych", str. 140, w zakresie sformułowania: określono również "(...) pod poz. 892 (...)". Kwestionowana zmiana studium przeprowadzona na podstawie zaskarżonej uchwały Nr (...) nie dotyczy wskazywanego przez skarżącą terenu pozostającego obszarem ochronnym - Specjalnego Obszaru (...) i w konsekwencji wymienionych w skardze działek nr ew. (...). Poddana kontroli Sądu w dacie orzekania treść uchwały w przedmiocie zmiany Studium nie daje podstaw, by przyjąć, że Rada Miejska w (...) wykroczyła poza zakres obszarów objętych granicami dokonywanej zmiany Studium, przewidziany w treści załączników (...) z dnia (...) maja 2017 r., zmienionej uchwałą Nr (...) z dnia (...) marca 2018 r., toteż decyzja o wdrożeniu trybu uchwalenia zmiany studium jedynie dla części obszaru gminy ma konsekwencje tego rodzaju, że skarżąca nie może z jej postanowieniami wiązać jakiegokolwiek wpływu na swoją sytuację prawną. Nieobjęcie zakresem zmiany Studium całego obszaru gminy Wołomin, ale zawężenie przedmiotu uchwały do konkretnych terenów niestanowiących obszaru, z którym skarżąca wiąże swój interes prawny, nie pozwala w sposób uzasadniony tym samym twierdzić, by sytuacja skarżącej jako właściciela nieruchomości położonych na terenie gminy była kształtowana zaskarżoną uchwałą. Z argumentacji sformułowanej w uzasadnieniu skargi wynika, że istotę naruszenia, którego miałaby się dopuścić Rada Miejska w (...), skarżąca widzi w bezczynności Rady wywołanej nieprzystąpieniem do zmiany Studium w odniesieniu do obszaru ochronnego - Specjalnego Obszaru (...). Zasadnie jednakże w odpowiedzi na skargę Burmistrz (...) przyjął, że instrumentem prawnym mającym zgodnie z intencjami skarżącej i uwagami zgłoszonymi w toku rozpatrywanej sprawy wymusić doprowadzenie do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) w zakresie ww. obszaru ochronnego nie może być zaskarżenie uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w (...)z dnia (...)maja 2021 r. w związku z postawieniem jej zarzutu polegającego na niezmodyfikowaniu na jej podstawie treści studium w oczekiwanym przez stronę zakresie. Uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie zmiany studium może skutecznie podważać tylko te jej ustalenia (zmiany), które w perspektywie uchwalenia planu miejscowego naruszą jego prawo do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Powyższe doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku, że objęta skargą uchwała w przedmiocie zmiany studium nie dotyczy chronionego prawem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. W takim zaś przypadku stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd jest zobligowany do odrzucenia skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.