VII SA/Wa 1890/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska -Śpiewak ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2010r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz.1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.) po wszczęciu na wniosek E.P. postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006r. - [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.G. pozwolenia na: - przebudowę lokalu mieszkalnego w kondygnacji parteru oraz piwnicy istniejącego budynku mieszkalnego, ocieplenie elewacji oraz rozbudowę o zewnętrzny ogród zimowy na istniejącym tarasie i zewnętrzny komin w budynku przy ul. [...] w [...] - oraz decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2007r. -[...], zmieniającej ww. decyzję w związku z zamiarem wprowadzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie wzmocnienia ścian i fundamentów - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2006r. oraz z [...] marca 2007r. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że E.P. jest współwłaścicielką nieruchomości nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w [...], których dotyczą ww. decyzje. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji podniosła zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez zatwierdzenie wadliwego projektu budowlanego, który nie zawierał ekspertyzy stanu konstrukcji i elementów budynku oraz stanu podłoża gruntowego. Badając w tym zakresie kwestionowane decyzje z dnia [...] grudnia 2006r. i [...] marca 2007r., Wojewoda [...] przypomniał, iż zgodnie z art. 35 ust 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz - kompletność projektu budowlanego tj... posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W ocenie organu projekty budowlane zatwierdzone kontrolowanymi decyzjami są kompletne, zawierają wszystkie wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienie, a projekt zagospodarowania terenu odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Projektowana inwestycja jest także zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia [...] pod nazwą "[...]", zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. ( Dz. Urz. Woj. [...] kiego Nr [...] poz. [...]). Podniesiony zarzut braku wskazanych ekspertyz organ ocenił jako bezpodstawny, gdyż projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., o pozwoleniu na budowę, zawierał opracowanie dotyczące stanu konstrukcji i elementów budynku. Takie opracowanie zawierał także projekt budowlany zamienny – zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2007r., który przewidywał wzmocnienie ścian i fundamentów oraz zmianę konstrukcji stropu nad piwnicą. Oba projekty budowlane zostały sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, a organ administracji architektoniczno – budowlanej przedłożony projekt ocenia pod kątem zgodności z prawem, a nie prawidłowości czy zasadności przyjętych rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych. Podsumowując swoje rozważania Wojewoda [...] uznał, iż kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje Prezydenta Miasta [...] nie są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Nie zawierają też innych kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010r., wniesionego przez E.P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił charakter i zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podkreślając, iż jego istotą jest wyłącznie ustalenie, czy badana decyzja jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Analizując akta sprawy i dokumentację projektową organ uznał, że inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez przepisy ustawy Prawo budowlane niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj.: złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Dla obszaru objętego sporną inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego śródmieścia [...] - "[...] ([...])" zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2004r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Z pisma Wydziału Architektury Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] września 2006r., znak: [...]; wynika, iż sporne zamierzenie inwestycyjne znajduje się na obszarach oznaczonych w miejscowym planie symbolami: MU (przeznaczenie terenów oraz zasady i warunki ich zagospodarowania), K0 (zasady obsługi komunikacyjnej Śródmieścia i kształtowania układu komunikacyjnego), R2 (rewitalizacja - warunki, zakres i cele przekształceń), 05 (strefa kształtowania wysokości zabudowy), OL3 (zasady zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie). Ze szczegółowych zapisów miejscowego planu wynika, że: jako podstawowe przeznaczenie ww. obszaru ustalono zabudowę mieszkaniowo-usługową (o podstawowej funkcji mieszkaniowej), zakazano realizacji źródeł cieplnych korzystających ze spalania węgla (oznaczenie MU), określono wysokość zabudowy - do 5 kondygnacji powyżej poziomu gruntu (maksymalnie 20m), a dla obszaru 05, nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozytywnej opinii służb konserwatorskich. Z dokumentacji projektowej nie wynika, aby sporna inwestycja naruszała ww. zapisy miejscowego planu. Objęte pozwoleniami na budowę prace nie spowodowały zmiany przeznaczenia budynku oraz wysokości zabudowy, bowiem z opisu technicznego wynika, iż przedmiot opracowania obejmował: przebudowę lokalu mieszkalnego w kondygnacji parteru oraz piwnicy istniejącego budynku mieszkalnego (poprzez wyburzenie części istniejących ścian oraz realizację nowych, renowację elewacji oraz rozbudowę o zewnętrzny ogród zimowy na istniejącym tarasie usytuowanie i zagospodarowanie pomieszczenia pod tarasem, a także rozbudowę zewnętrznego komina spalinowego dla dwóch kominów i kotła gazowego. Dla projektowanej inwestor uzyskał uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia [...] listopada 2006r). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006r., zawiera ekspertyzę techniczną, o której mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, opracowaną przez osobę posiadającą niezbędne uprawnienia (str. 18-26 akt adm.). Tym samym podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu rażącego naruszenia § 205 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym na terenach podlegających wpływom eksploatacji górniczej powinny być stosowane zabezpieczenia konstrukcji budynków, odpowiednie do stanu zagrożenia, wynikającego z prognozowanych oddziaływań powodowanych eksploatacją górniczą, przez które rozumie się wymuszone przemieszczenia i odkształcenia oraz drgania podłoża. Wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007r., zatwierdzająca zamienny projekt budowlany wydana została z uwagi na konieczność dodatkowego wzmocnienia ścian i fundamentów oraz zmian konstrukcji stropu nad piwnicą. Podkreślił także, że dokumentacja projektowa zatwierdzona tak decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006r., jak i zmieniającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007r., zawiera stwierdzenie, iż "budynek znajduje się poza obszarem wpływu ekspansji górniczej" ( k. 51). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowo wskazał, że w Opisie technicznym konstrukcji (k. 47 akt adm.), sporządzonym przez autora ekspertyzy technicznej, znajduje się informacja o podłożu ("grunt gliniasty na granicy twardoplastycznego i plastycznego"). Ponadto jak stanowi art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wyniki badań geologiczno – inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów powinny stanowić składnik projektu budowlanego "w zależności od potrzeb". Tym samym ewentualny ich brak, z uwagi na brak oczywistości, nie może zostać uznany za rażące naruszenie ww. przepisu. Podnosząc powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, co do braku kwalifikowanej wadliwości kontrolowanych decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła E.P. Decyzji zarzuciła rażące naruszenie : 1.przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., 2.dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisów postępowania, w szczególności art. 16 oraz 156 k.p.a., 3.naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w. zw. z § 206 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Przedmiotem tego postępowania było nakazanie wykonania w należącym do niej lokalu nr 2 robót budowlanych mających na celu wzmocnienie stropu nad parterem w rejonie kuchni i łazienki. Decyzje wydawane w tym przedmiocie w ocenie skarżącej naruszają prawo bowiem organy administracji nie zbadały jaki wpływ na powstałe uszkodzenia konstrukcji budynku miały prace remontowe wykonywane przez właścicielkę lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Zakwestionowała także znajdującą się w aktach ekspertyzę techniczną zarzucając jej niestaranność. W dalszych wywodach skargi cytując przepisy ustawy Prawo budowlane wskazała, że "(...) stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r" oparte zostało na nierzetelnej i wyrywkowej analizie materiału dowodowego, zaś nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania określonych czynności jest krzywdzące. W związku z tym wykonanie decyzji powinno zostać zawieszone do czasu rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, iż niezrozumiałe są zarzuty skargi odnoszące się do decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r., bowiem zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] sierpnia 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i może ja uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006r., oraz z dnia [...] marca 2007r., z tych tez względów zarzuty skargi nie odnosząc się do zaskarżonej decyzji nie mogą podlegać ocenie Sądu. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenia czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczno i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r., sygn. akt I OSK 1729/07 niepubl.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające brak kwalifikowanej wadliwości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006r., która zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M.G. pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego w kondygnacji parteru oraz piwnicy, ocieplenie elewacji oraz rozbudowę o zewnętrzny ogród zimowy na istniejącym tarasie i zewnętrzny komin budynku oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007r., którą zatwierdzony zamienny projekt budowlany w zakresie sposobu wzmocnienia ścian i fundamentów oraz zmiany konstrukcji stropu nad piwnicą. Wskazać należy, że art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ustawy Prawo budowlane określający procedurę i warunki udzielenia pozwolenia na budowę stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że decyzja ta nie jest pozostawiona swobodnej ocenie organu architektoniczno – budowlanego, który po dokonaniu pozytywnych sprawdzeń przedłożonego projektu budowlanego w zakresie wskazanym ustawą, obowiązany jest go zatwierdzić i udzielić pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt postępowania, skarżąca kwestionuje kompletność zatwierdzonego projektu budowlanego, podnosząc zarzut braku ekspertyzy technicznej. Wskazuje, powołując się na § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), że na terenach podległych wpływom eksploatacji górniczej rozbudowa, przebudowa, nadbudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną. Odnosząc się do podniesionego zarzutu wyjaśnić należy, że Dział V przywołanego rozporządzenia określa warunki bezpieczeństwa konstrukcji, § 206 ust. 1 dotyczy sytuacji , w której wznoszony jest budynek w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego. Ustawodawca przewidując mogące wynikać z tego faktu zagrożenia dla użytkowników istniejącego obiektu wskazał na powinność przedłożenia ekspertyzy tego obiektu budowlanego. Przepisy te nie dotyczą zatem przedmiotu rozstrzygnięcia w kontrolowanych w postępowaniu nadzwyczajnym decyzjach. Zgodzić należy się także z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany ( dotyczy to także decyzji wydanej na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane) dotyczył budynku znajdującego się poza obszarem wpływu eksploatacji górniczej, w związku z czym nie mogło dojść do naruszenia § 205 cytowanego rozporządzenia. Trafnie także wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany dokonuje oceny złożonej przez inwestora dokumentacji projektowej pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Nie jest jego kompetencją ocena zasadności przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych, za które odpowiada projektant. Z powyższych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzje Prezydenta Miasta [...] nie są dotknięte żadną z kwalifikowanych wad o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w szczególności zaś decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Wbrew zarzutom skargi organy orzekające w sprawie wnikliwie przeprowadziły postępowanie, a wydana decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.