VII SA/Wa 1894/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem P. K. z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. po rozpoznaniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. - utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] wstrzymał [...] S.A. prace rozbiórkowe na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] na długości budynków mieszkalnych znajdujących się na działce przy ul. [...] (budynku od strony ulicy i oficyny) oraz nałożył obowiązek wykonania zabezpieczeń ściany granicznej przed zawilgoceniem i przedstawienia ekspertyzy technicznej ww. ściany wraz z projektem wykonania stałych podpór. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W związku z wnioskiem P. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu powiatowego z dnia [...] marca 2004 r. a następnie w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1496/05 oddalił skargę P. K. na ww. postanowienie GINB z dnia [...] września 2005 r. W tak ustalonym stanie faktycznym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Wskazał, iż oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Organ dodatkowo powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09. Dlatego też, zdaniem organu, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] września 2005 r. oraz utrzymanego nim w mocy własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. co uczyniono wydając zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2013 r. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że były one już przedmiotem analizy i GINB ustosunkował się do nich we wcześniejszych rozstrzygnięciach jak też ocenił je Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. K. i zarzucił, że organ ponownie nie dokonał ustaleń wstępnych, koniecznych do rozpoznania jego wniosku nie uwzględnił również istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem organ administracji odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. wskazując, że postanowienie to było przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1496/05 oddalił skargę P. K. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela ww. stanowisko organu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia takiego postępowania. I tak prawidłowo organ przywołał treść uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OPS 6/09, która miała na celu uporządkowanie rozbieżnego w tym zakresie orzecznictwa sądowo administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu-przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Analiza uzasadnienia tej uchwały, prowadzi do wniosku, że NSA stanął na stanowisku, iż co do zasady w sytuacji gdy rozstrzygnięcie było przedmiotem badania przez sąd administracyjny i w wyniku tego badania prawomocnym wyrokiem oddalono skargę organ administracji nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji gdy organ w odmienny sposób oceni legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nadając ewentualnym naruszeniom prawa inną wagę niż uczynił to wcześniej sąd administracyjny. Nie bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia pozostaje treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy mnie będąc jednocześnie związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również - a nawet przede wszystkim) w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa (w tym również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Strona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia ma prawo wywiedzenia skargi kasacyjnej i podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, który wskazuje elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Takie stanowisko wynika także - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z analizy uzasadnienia przedmiotowej uchwały, która stanowi integralną część jej sentencji. NSA wskazał wszak, że " (...). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". A zatem NSA w cyt. uchwale wskazał, że jedynie w sytuacji gdy sąd rozstrzygając skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym nie mógł dostrzec zaistnienia przesłanki, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności organ - po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności (lub z urzędu) winien takie postępowanie wszcząć i rozpoznać sprawę co do istoty. Zauważyć przy tym należy, iż cytowana uchwała zapadła przed nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 61a § 1 k.p.a. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Nowelą tą został też uchylony art. 157 § 3. Z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego wydawana w wyniku wstępnej kontroli wniosku zapada w formie postanowienia a nie decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do tego, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach niniejszej sprawy zostało wydane z naruszeniem art. 61a k.p.a. tj. że organ w sposób nieuprawniony odmówił wszczęcia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że skarżący jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. było obarczone wadą nieważności bowiem w obrocie prawnym pozostawało postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r. rozstrzygające tożsamą sprawę administracyjną. Tymczasem analiza uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r. wskazuje, że ocenił on ww. kwestię. Mianowicie Sąd ten wskazał (strona 5 uzasadnienia), że postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r. straciło ważność po upływie 2 miesięcy od jego wydania a więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł wydać nowe postanowienie w tym zakresie, co miało miejsce w dniu [...] marca 2004 r. Jako nieuzasadniony Sąd również uznał zarzut nieodniesienia się do argumentacji merytorycznej Skarżącego. Należy wszak wskazać, że skoro organ uznał, że istnieją przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nie mógł w żaden sposób merytorycznie odnieść się do treści zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Reasumując skoro Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.