VII SA/Wa 1896/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy postanawia: odrzucić skargę. Skarżący pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] odmawiające wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne enumeratywnie wskazane w ustawie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej "ppsa" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 tej ustawy stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 w/w ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Wskazane regulacje prawne określają właściwość rzeczową sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli nad działalnością organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje (jak wynika z cyt. normy prawnej) w szczególności orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty administracyjne (takie jak decyzje, postanowienia). Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] odmawia wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm.), dalej "kpa", stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami kpa oraz w sytuacji, gdy organ ten nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Organem wyższego stopnia wobec [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 kpa. Wynik postępowania wyjaśniającego determinuje dalsze czynności organu wyższego stopnia. Jeśli rezultatem postępowania wyjaśniającego jest uznanie zażalenia za uzasadnione, organ ten podejmuje czynności w postaci: 1) wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, 2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz 3) w razie potrzeby, zarządzenia podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2). W przypadku natomiast, gdy organ wyższego stopnia nie stwierdza bezczynności, albo ustala istnienie innych przeszkód do wyznaczenia dodatkowego terminu dla załatwienia sprawy, wydaje rozstrzygnięcie odmawiające żądaniu strony. To rozstrzygnięcie może być jednak kwestionowane przez stronę dopiero w skardze na bezczynność organu wniesionej do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Przyjmuje się, że stosownie do treści art. 123 § 1 i 2 kpa organ wyższego stopnia zajmuje stanowisko w sprawie w formie postanowienia. Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 kpa następuje w drodze czynności nadzorczej, która niezależnie od tego, czy jest ujęta w formę postanowienia, nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo podważenia tego rozstrzygnięcia w trybie procesowym. Jest to uzasadnione tym, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu pierwszej instancji, która musi być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 560/08 oraz powołane tam wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002 r. z. 4, p. 144, z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002 z. 3, p. 116). W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 306/05, stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 kpa zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania (incydentalnych), lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 kpa (postanowienie) nie kończy zatem postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na nie zażalenie. Akt ten nie mieści się w kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, a więc nie przysługuje również na taki akt skarga do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 306/05 LEX nr 196463). Co więcej, nie mieści się ono również w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 3-8 ppsa. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone przez stronę postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako niekończące postępowania nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, skarga, podlega odrzuceniu przez sąd, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, orzeczono jak w sentencji.