VII SA/Wa 1898/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal, asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi D. G., I. B., R. M., K. D., P. S. i D. B. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Teresin obejmującego część obrębów ewidencyjnych G. i P. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym D. G., I. B., R. M., K. D., P. S. i D. B. kwoty po 300 (trzysta) zł uiszczone tytułem wpisu od skargi. D. G., Ł. R., I. B., R. M., K. D., P. S., D. B. ("skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., obejmującego część obrębów ewidencyjnych N. i S. Wyżej wskazanej uchwale zarzucili: 1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez rażące naruszenie przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości poprzez przeznaczenie części obrębów ewidencyjnych N. i S. z terenów obszarów rolnych z możliwością zalesień i możliwością zabudowy rekreacyjnej i zagrodowej (ozn. R/L1) na funkcję usług handlu lub usług rzemieślniczych lub produkcji (ozn.1 UH-UL-P) powodując tym uciążliwe oddziaływanie realizacji planu na tereny sąsiednie, w szczególności na zespół działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstałych w wyniku podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]; 2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie przez Radę Gminy T. wymagań ładu przestrzennego i potrzeby zrównoważonego rozwoju w planie zagospodarowania przestrzennego, które przy realizacji planu niekorzystnie wpłynie na tereny sąsiednie, w szczególności na zespół działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstałych w wyniku podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] poprzez przeznaczenie części obrębów ewidencyjnych N. i S. pod usługi handlu lub usług rzemieślniczych lub produkcji (ozn.1 UH-UL-P), a nie utrzymanie ich jako terenów rolniczych z możliwością zalesień i możliwością zabudowy rekreacyjnej i zagrodowej, co pozbawi skarżących możliwości uchronienia swoich nieruchomości przed szkodliwym oddziaływaniem realizacji planu; 3. naruszenie art. 1 ust. pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasady potrzeby interesu publicznym, tj. przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżących oraz nieuwzględnienia uwag skierowanych pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. do Wójta Gminy T. dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi N. i S., gm. T., które szczegółowo opisują naruszenie przepisów prawa; 4. naruszenie art. 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego przez Radę Gminy T. nie uwzględniając zapisów miejscowego planu oddziałujących na pobliskie grunty, nieprzeprowadzenie analizy, czy ustalony w danym planie sposób zagospodarowania określonego terenu skutkuje równocześnie pogorszeniem warunków korzystania z sąsiednich działek, a tym samym niezastosowania się do regulacji tzw. prawa sąsiedzkiego, w tym art. 144 Kodeksu cywilnego dotyczącego immisji; 5. naruszenie art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżących, polegające na niewynikającym z przepisów prawa, zbyt daleko idącym jego ograniczeniu lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień, uniemożliwiającym korzystanie z tego prawa; 6. naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich przy ustaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, które naruszać będą interes prawny właścicieli innych, pobliskich terenów (wpływ na relacje sąsiedzkie); 7. naruszenie art. 166 ust. 1 Konstytucji, poprzez niezwrócenie uwagi Gminy T. na potrzeby wszystkich mieszkańców, niewzięcie pod uwagę interesów skarżących na gruncie planowania przestrzennego oraz nie wyważenie interesów w jakim największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, aby nie naruszyć prawa właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Podnosząc powyższe zarzuty, wnieśli o: 1) stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy T. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. obejmującego część obrębów ewidencyjnych N. i S.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowo- administracyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączników dołączonych do pisma z dnia [...] kwietnia 2024 r., dotyczącego uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. obejmującego część obrębów ewidencyjnych N. i S. oraz dołączonej do projektu Prognozy oddziaływania na środowisko z dnia [...] kwietnia 2024 r., tj.: 1) opinii urbanistycznej z dnia [...] kwietnia 2024 r.; 2) mapki uwzględniającej zespół działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstałych w wyniku podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]; 3) zdjęć okolicy z drona; 4) zdjęć fauny i flory występującej w obrębie ewidencyjnym N. i S.; 5) czerwonej listy ptaków Polski w formacie pdf umieszczonej na stronie internetowej https://otop.org.pl/naszeproiektv/chroniinv/czerwona-lista ptakow-polski/; 6) poradnika ochrony płazów w formacie pdf umieszczonej na stronie internetowej https.//korytarze.pl/media/18/download/Poradnik-ochrony-plazow-Kurek-Rybacki- Soltysiak-2011.pdfv; 7) listy z podpisami mieszkańców (i właścicieli działek) N. i S. wraz z miejscowościami sąsiadującymi; 8) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr [...]; 9) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr [...]; 10) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr [...]; 11) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr [...]; 12) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr [...]; 13) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr [...]; na okoliczność, iż uchwała Rady Gminy T. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., obejmującego część obrębów ewidencyjnych N. i S. skutkuje pogorszeniem warunków korzystania z sąsiednich i pobliskich działek należących do skarżących oraz wpływa negatywnie na środowisko przyrodnicze okolicy. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej - Rada Gminy T. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 31 lipca 2024 r., wezwano pełnomocnika skarżących do nadesłania aktualnych tytułów prawnorzeczowych do działek stanowiących własność, współwłasność lub będących w użytkowaniu wieczystym skarżących Ł. R., K. D. i P. S., z których skarżący wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia uchwały w niniejszej sprawie (np. aktualny wypis z księgi wieczystej) - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) oraz do wskazania w imieniu którego ze skarżących uiszczono 4 lipca 2024 r. opłatę tytułem wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł - w terminie 7 dni pod rygorem przyjęcia, że ww. opłatę uiszczono w imieniu D. G., tj. zleceniodawcy operacji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik skarżących wskazał, że K. D. jest współwłaścicielem działki o numerze ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], P. S. jest współwłaścicielem działki o numerze ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], Ł. R. nie jest właścicielem działki [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], tylko A. O., która jest jego partnerką, z którą ma zawartą umowę użyczenia przedmiotowej działki. Postanowieniem z dnia 30 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Ł R. oraz zwrócił skarżącemu kwotę 300 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W motywach swojego rozstrzygnięcia Sąd, wskazał, iż interes skarżącego Ł. R. nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, albowiem skarżący nie jest właścicielem działki [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], a której to właścicielką jest A. O., która jest jego partnerką, a z którą ma zawartą umowę użyczenia przedmiotowej działki, co zostało wyjaśnione zarówno w skardze, jak również w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 19 sierpnia 2024 r. wystosowanym przez pełnomocnika skarżącego. Do skarżącego przy tym należałoby zatem udowodnienie, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną. Niespełnienie tej przesłanki przez skarżącego stanowiło o braku możliwości nadania skardze dalszego biegu w toczącym się postępowaniu, wobec czego Sąd zachował się stosownie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i skargę Ł. R. odrzucił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności skargi sąd skargę odrzuca. Przesłanki odrzucenia skargi zostały określone w art. 58 § 2 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Ponadto, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm., dalej jako: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W miejscu tym wyjaśnić należy, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zob. postanowienie NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2194/24 - orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżącym trzeba również wyjaśnić, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W piśmiennictwie wskazuje się również, że "do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet sam fakt posiadania konkretnego, aktualnego, indywidualnego interesu prawnego nie jest wystarczający do posiadania legitymacji procesowej. W postępowaniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dodatkowo zostać spełniona przesłanka naruszenia tego interesu przez zaskarżoną uchwałę". Oznacza to, że skarga ta w istocie jest prawnym środkiem ochrony "realnego, własnego interesu prawnego i uprawnień jednostki przed bezprawnym działaniem organów samorządu terytorialnego, które ogranicza, znosi lub uniemożliwia realizację interesu prawnego bądź uprawnienia. Tym samym należy w niej widzieć jedno z podstawowych uprawnień jednostki w państwie demokratycznym, gwarantującym każdemu prawo do sądu" (E. Wójcicka, Actio popularis w prawie polskim, PiP 2015, nr 11, s. 74-75). Powyższe oznacza, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Strona skarżąca winna bowiem wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną strony skarżącej, wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem nastąpią. Prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego daje Sądowi możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Dlatego w pierwszej kolejności, w sprawach zainicjowanych wniesieniem skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego bądź jego zmiany, Sąd bada, czy doszło do naruszenia interesu prawnego, a dopiero w dalszej kolejności i po pozytywnym przesądzeniu tej kwestii, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny, własny i realny interes prawny. Uchwała ta nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, ani też nie pozbawia ich ani nie ogranicza posiadanych uprawnień. Jak wynika z akt sprawy, działki należące do skarżących są położone poza granicami objętymi ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, iż Skarżący nie są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą przyznają sami Skarżący w treści skargi, gdzie piszą, iż są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym zaskarżoną uchwałą. Zatem ustalenia planu bezpośrednio nie dotyczą uprawnień właścicielskich skarżących względem własnej nieruchomości. Co za tym idzie, uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia nie może naruszać ich interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej opisany. Natomiast okoliczności, na które powołują się skarżący dotyczące ewentualnych uciążliwości mogących wystąpić w związku z przeznaczeniem części obszarów ewidencyjnych N. i S. na usługi handlu lub usługi rzemieślnicze lub produkcji (UH-UL-P), powodując tym uciążliwe oddziaływanie realizacji planu na tereny sąsiednie, w tym nieruchomości skarżących, należą do sfery interesu faktycznego, który nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko organu, że Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność tego, że ich prawo własności doznało realnego uszczerbku wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, jak również że zaskarżona uchwała w sposób realny oddziałuje na wykonywane przez Skarżących prawo własności. W szczególności opinia urbanistyczna autorstwa projektanta mgr arch. M. K. z kwietnia 2024 r., na którą powołują się Skarżący, zawiera jedynie twierdzenia jej autora, nie poparte żadnymi wynikami badań, audytów lub analiz przeprowadzonych konkretnie dla obszaru, którego dotyczy. Z tych względów opinia urbanistyczna, na którą powołują się Skarżący, nie jest miarodajna dla ustalenia, że zmiana przeznaczenia terenu rzeczywiście wpływa na sposób wykonywania prawa własności Skarżących. Ostatecznie wskazać też należy, iż organowi ustanawiającemu akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co do zasady przysługuje w ramach tzw. władztwa planistycznego możliwość kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania. Jednocześnie skoro, jak już wskazano, działki skarżących zmianami tymi nie zostały objęte, to nie są oni legitymowani do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę z powodu braku naruszenia ich interesu prawnego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 2 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1) sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego (pkt 2 sentencji postanowienia).