VII SA/Wa 19/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawia art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu "zawiadomienia o zakończeniu budowy" złożonego przez M. P. w dniu [...] kwietnia 2008 r., zgłosił sprzeciw do zamiaru przystąpienia do użytkowania lokalu nr [...] po adaptacji części korytarza i łącznika piętra V na nieruchomości przy ul. [...] w W. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] wydanej przez Prezydenta [...] w dniu [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, że złożone w dniu [...] sierpnia 2008 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy nie zawierało kompletu dokumentów wymaganych przez przepis art. 57 Prawa budowlanego, a to uniemożliwiło dokonanie oceny czy spełnione zostały warunki do użytkowania budynku po zakończeniu budowy. Ponadto z zawiadomieniem wystąpił inny podmiot niż wskazany w pozwoleniu na budowę inwestor. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że adresatem decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji części korytarza i łącznika V piętra w celu przyłączenia do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego obowiązek dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy ciąży na inwestorze, a w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego przeniesienie pozwolenia na budowę, w myśl art. 40 Prawa budowlanego, ze Spółdzielni na M. P. i z tego względu w sensie prawnym inwestorem robót jest Spółdzielnia i tylko ona mogła wystąpić z zawiadomieniem o zakończeniu robót. Zdaniem organu odwoławczego zawiadomienie M. P. jako pochodzące od podmiotu nieuprawnionego powinno być pozostawione bez dalszego biegu prawnego. W przypadku zaś podjęcia czynności w skutek takiego zawiadomienia, postępowanie podlega umorzeniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. P.. Skarżący wskazał, że na podstawie § 1 ust. 4 umowy zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...] upoważniony i zobowiązany jest do prowadzenia robót budowlanych pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane oraz zgłoszenia do odbioru przebudowy korytarza wraz z łącznikiem. Ponadto to na jego wniosek były sporządzane opracowania projektu budowlanego, w których jest wpisany jako inwestor. Zdaniem skarżącego z Prawa budowlanego nie wynika, że inwestor występujący z zawiadomieniem powinien być tożsamy z występującym w pozwoleniu na budowę. W skardze podkreślono, że to skarżący, jako inwestor zabudowy, złożył zawiadomienie o rozpoczęciu robót, które nie było kwestionowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dodatkowo w trakcie oględzin w dniu [...] czerwca 2008 r. inspektor z Powiatowego Inspektoratu Budowlanego potwierdził, że to skarżący jest inwestorem a nie Spółdzielnia z uwagi na fakt zawartej umowy i przeniesiony na niego ciężar budowy. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie i doktrynie za inwestora uważa się podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany, w tym zakresie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 459/06. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja organu I instancji została wydana na skutek wniosku złożonego przez M. P., a więc pochodzącego od osoby nieuprawnionej, która nie jest stroną w postępowaniu, dlatego też organ II instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Organ przystępując do rozpoznawania sprawy, w przedmiotowym przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy, powinien ustalić krąg osób biorących udział w postępowaniu, a przede wszystkim czy zawiadomienie złożyła osoba, której przysługuje legitymacja strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. strona jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali, że z wnioskiem wystąpiła osoba nie mająca interesu prawnego, bez względu na to czy ma interes faktyczny, powinien pozostawić taki wniosek bez rozpoznania, a w przypadku wszczęcia i prowadzenia postępowania umorzyć je. Umorzenie postępowania jest możliwe jedynie w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a więc gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, Lex nr 78917). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryną prawa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, Lex nr 43205). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, ponieważ organ nie miał prawa orzekać o uprawnieniach wynikających z prawa materialnego składającego zawiadomienie o zakończeniu budowy M. P., gdyż nie jest on stroną tego postępowania. Tak więc gdy osoba nie posiada legitymacji strony zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezspornym jest fakt dysponowania przez skarżącego wyłącznie spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W związku z tym przedmiotem własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, objętego regulacjami prawa spółdzielczego jest sam lokal. Własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nie obejmuje współwłasności bądź współużytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się budynek. Ponadto żaden z przepisów prawa spółdzielczego nie przyznaje członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielczego ani do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 k.c. Majątkiem spółdzielczym może rozporządzać tylko spółdzielnia jako osoba prawna przez swoje organy. Tak więc w obrocie publicznym i cywilnoprawnym członków spółdzielni reprezentuje na zewnątrz Zarząd spółdzielni. Z uwagi na powyższe to spółdzielni przysługują prawa strony. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo, po wyczerpaniu drogi postępowania wewnątrzspółdzielczego, zaskarżyć ostateczną uchwałę do sądu powszechnego. Nie dysponując więc formalnym umocowaniem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] skarżący jako członek spółdzielni posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie mógł wszcząć skutecznie postępowania administracyjnego. Legitymację procesową do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę posiada podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości tj. w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub zarządu. W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2007 r. zostało wydane zgodnie z prawem na inwestora tj. na Spółdzielnię Mieszkaniową [...], która jest właścicielem budynku przy ul. [...]. W pozwoleniu tym w pkt 3 jest zapis, że inwestor tj. Spółdzielnia zobowiązana jest zawiadomić właściwy organ budowlany o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Tylko zatem spółdzielnia, a nie faktyczny wykonawca robót mógł złożyć takie zawiadomienie o zakończeniu budowy. Zatem musi być tożsamość podmiotu - na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę i który zgłasza fakt jej zakończenia. Wyjątkiem od powyższej zasady, a więc gdy z zawiadomieniem występuje inny podmiot niż ten, który uzyskał pozwolenie na budowę jest sytuacja, w której zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego nastąpiło przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot. Pod warunkiem oczywiście, że ten podmiot przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tym pozwoleniu. Dodatkowo przeniesienia takiej decyzji dokonuje organ za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, a nie strony same między sobą. W niniejszej sprawie do takiego przeniesienia nie doszło. Z tych względów uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] rozstrzygającej sprawę merytorycznie i umorzenie postępowania organu I instancji było zasadne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.