VII SA/Wa 19/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) listopada 2012 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości skargę oddala [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 6 pkt 5 i art. 96 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 2. 3. 5, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162. poz. 1568 z późn. zm.); § 15, ust. 1, ust. 4, p.1, p.3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. (Uchwala Nr [...]); Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych, po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta M. - nie udzielił pozwolenia na podział nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], obręb [...], przy [...]. Organ I instancji podał, iż nieruchomość gruntowa oznaczona numerem działki [...], obręb [...] znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego M. wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. nr [...] z dnia [...] wrzesnia 1960 r., nr rejestru [...] oraz na terenie nawarstwień kulturowych M., wpisanych do rejestru zabytków archeologicznych województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 r., nr [...]. Teren objęty jest również ochroną konserwatorską określoną w zapisach Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta M. (Uchwała Nr [...]). Na przedmiotowym terenie ochronie konserwatorskiej podlega historyczny podział parcelacyjny bloków zabudowy, historyczny sposób zabudowy posesji oraz historyczny układ ulic i placów. Historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie rozmieszczone w układzie historycznych podziałów parcelacyjnych oraz sieci ulic i dróg. Do ochrony historycznego kształtu układów staromiejskich służą m.in. art. 36, ust. 1. p. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 96, ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział działki nr [...], obręb [...] miasta M., projektowany jest w celu wyodrębnienia z niej działki o pow. 13m2 i przeznaczenie jej do zbycia w trybie przetargu. Zgodnie z zapisami zawartymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego M. - § 15, ust. ust 4, p. 1, 3. w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej A należy dążyć do: zachowania historycznego układu przestrzennego ulic. placów i linii zabudowy; zachowania podziałów parcelacyjnych od strony ulic oraz działek historycznych. Historyczny układ Placu [...] wyznacza m.in. zachodnia granica działki nr [...], która równocześnie wyznacza historyczną linię zabudowy zachodniej pierzei placu, co jest potwierdzone na podstawie historycznych przekazów kartograficznych w planach zabudowy miasta M. z końca XiX i pocz. XX w. W ocenie organu wydzielenie działki o pow. 13m2 z terenu parceli nr [...], wprowadza element dysharmonizujący historyczny układ urbanistyczny. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta M. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na podział nieruchomości ma na celu zapewnienie właściwych warunków utrzymania i zachowania dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Stosownie do treści art. 3 pkt 12 cyt. ustawy, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z punktem 13 tego artykułu, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji. Rozpatrując sprawy dotyczące podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków organy konserwatorskie kierują się jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej tj. zasadą integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Ewentualny podział nie może prowadzić do istotnego przekształcenia nieruchomości wpływając na obniżenie ich wartości zabytkowych, a także pogarszać warunków utrzymania zabytku i jego ochrony. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, w szczególności, na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Jak wskazał organ pierwszej instancji proponowany podział działki naruszałby zachowaną historyczną parcelację cenną z punktu widzenia ochrony układu urbanistycznego. Zdaniem organu odwoławczego, podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytku, jakim jest historycznie ukształtowany układ urbanistyczny, któremu należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu funkcjonalno - przestrzennego. Spowodowałby on istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu i zakłóciłby zintegrowaną przestrzeń jego układu. Wartością bowiem tego typu obszarów jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Proponowany podział naruszyłby zasadę integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Dodatkowo, organ podał, iż odmowa pozwolenia na podział nieruchomości nie narusza przepisów o wykonywaniu prawa własności. Stosownie do treści art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W rozpoznawanej sprawie ograniczenie praw właściciela wynika z przepisów powołanej wyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gminia Miasto M., wnosząc o zmianę przedmiotowej decyzji, poprzez wyrażenie zgody na podział i zbycie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa poprzez niedopełnienie procedury przewidzianej w k.p.a. i naruszenie w ten sposób art. 7, 8, 9,10,11 i 77 k.p.a.; - wadliwie zastosowane podstawy prawne t.j.: - art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 2, 3 i 5, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, - rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27.07.2011r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich (...), - pozaprawną nadinterpretację zastosowanych przepisów i brak obiektywizmu. W skardze podano, iż z uwagi na fakt, że do nieruchomości oznaczonej jako działka [...], położonej przy [...], zabudowanej nieużytkowanym obecnie budynkiem mieszkalnym, istniejącymi 5-cio stopniowymi schodami, wejście do budynku od strony ww. Placu, odbywa się na poziomie ok. 1 m nad chodnikiem i niezbędne jest wydzielenie tej integralnej części składowej nieruchomości. W ocenie strony skarżącej schody nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu obrotu od nieruchomości (budynku i działki na której są posadowione). Projektowany podział nieruchomości ma na celu wydzielenie części gruntu, na którym usytuowane są schody, prowadzące do wejścia do budynku przy [...] w M., po jego przeprowadzeniu uregulowany zostanie stan prawny nieruchomości, pozwalający na prawidłowe jej funkcjonowanie oraz prawną możliwość należytego wykonywania prawa własności przez jej właściciela, dopuszczającą dopiero po dokonaniu podziału możliwość swobodnego obrotu tą nieruchomością w przedmiotowym przypadku - jej sprzedaż w przetargu. W skardze podniesiono, iż postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu śródmieścia w M. jako obszaru koncentracji usług ogólno miejskich został pozytywnie uzgodniony przez [...] Konserwatora Zabytków, a Rada Miejska Uchwałą Nr [...] z dnia [...].09.2011r. zatwierdziła zmiany w akcie prawa miejscowego t.j. Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w M. Zmiana przeznaczenia terenów w planie zagospodarowania przestrzennego z oznaczenia o funkcji dróg publicznych na obecną 5 MUS - tereny zabudowy śródmiejskiej, ma docelowo umożliwić uporządkowanie i zharmonizowanie ładu przestrzennego oraz doprowadzić do uregulowania sytuacji przedmiotowej nieruchomości Plac [...], oraz innych usytuowanych w tej pierzei budynków, z których wejścia (wyjścia) odbywają się również schodami od głównej ulicy, na poziomie powyżej chodnika. Regulacja stanów prawnych, istniejących na przedmiotowym terenie, znajduje również umocowanie w art. 209 a ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym, że jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej. Organ administracyjny prowadząc postępowanie administracyjne, zobowiązany jest z urzędu zbadać stan faktyczny i prawny sprawy będącej przedmiotem postępowania, żeby wyeliminować wszystkie wątpliwe kwestie, uniemożliwiające wydanie decyzji. Jeżeli zgromadził już materiał dowodowy, powinien przed wydaniem decyzji zawiadomić o tym stronę i umożliwić jej wypowiedzenie się w sprawie, czego w niniejszym postępowaniu nie uczynił. Przywołany w decyzji organu I inst. art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Jest to przepis kompetencyjny, czyli uprawniający organ do wydania zezwolenia na podział i w żadnym razie nie określa przesłanek takiego pozwolenia. Organ może odmówić takiego pozwolenia, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione. Z zaskarżonej decyzji takie uzasadnienie jednak bezsprzecznie nie wynika. Warunków prawidłowego uzasadnienia nie spełnia powoływanie się na zasadę zachowania historycznego układu urbanistycznego i nawarstwień kulturowych Miasta M. O braku możliwości podziału nie może też przesądzać fakt, że wydzielenie działki z częścią prowadzących schodów do wejścia budynku nie pokrywa się z naturalnymi i historycznymi granicami tej części historycznych przekazów kartograficznych w planach zabudowy Miasta M. z końca XIX i początku XX wieku. Obowiązkiem obu organów było wyczerpujące wyjaśnienie skarżącej na czym polega owo naruszenie historycznego układu urbanistycznego poprzez przeprowadzenie podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, czego zaniechano. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012, utrzymująca w nocy decyzję organu I instancji, na mocy której organ nie udzielił pozwolenia na podział nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], obręb [...], przy [...]. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, co zasadnie podniosły organy administracji, iż nieruchomość gruntowa oznaczona numerem [...], obręb [...] znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego M. wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. nr [...] z dnia [...] września 1960 r., pod nr [...] oraz na terenie nawarstwień kulturowych M., wpisanych do rejestru zabytków archeologicznych województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 r. pod nr [...]. Przedmiotowy teren objęty jest również ochroną konserwatorską określoną w zapisach Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta M. W świetle przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości. W art. 3 pkt 12 i 13 ww. ustawy zdefiniowano pojęcie historycznego układu urbanistycznego jako przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg oraz historycznego zespołu budowlanego jako powiązanej przestrzennie grupy budynków wyodrębnionej ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa zabytki nieruchome podlegające ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Zamiarem strony skarżącej był podział geodezyjny działki znajdującej się na obszarze chronionym poprzez wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i nawarstwień kulturowych M., w celu wydzielania działki i zbycie jej w trybie przetargu. Wskazać należy, iż ochrona zabytków nieruchomych polega m.in. na konieczności uzyskania pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Regulacja taka ma oczywisty cel zapobieganiu rozdrabniania nieruchomości, co powoduje rozproszenie struktury właścicielskiej oraz zatracenie układu podziałów własnościowych i geodezyjnych. Wydanie takiego pozwolenia zostało pozostawione ocenie organów powołanych do ochrony i opieki nad zabytkami. Trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że przy orzekaniu oczywistym jest związanie organu wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności celami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy, stosownie do których to przepisów ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań mających na celu zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Decyzja o pozwoleniu na podział nieruchomości zabytkowej ma charakter uznaniowy, ale winna przede wszystkim uwzględniać obowiązek organu ochrony zabytków. Sąd, dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy zauważyć, że organ jest zobowiązany załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem wnioskodawcy, jeżeli ten interes nie jest sprzeczny z interesem społecznym. Z zaprezentowanego przez organ stanowiska wynika, że uwzględnienie wniosku strony skarżącej o podział nieruchomości naruszyłoby przepis art. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez doprowadzenie do trwałej dezintegracji zespołu i rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Należy podzielić dokonaną ocenę, że przedmiotowy układ urbanistyczny należy widzieć jako całość i próby wydzielenia z niego pewnych obszarów powodowałoby utratę jego walorów zabytkowych i naruszyłoby jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej - zasadę integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Trafnie organ odwoławczy podniósł, iż spowodowałby on istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu i zakłóciłby zintegrowaną przestrzeń jego układu. Wartością bowiem tego typu obszarów jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Taka ocena organu zgodna jest także z zapisami zawartymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego M. - § 15, ust. ust 4, p. 1, 3. w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej A należy dążyć do: zachowania historycznego układu przestrzennego ulic. placów i linii zabudowy; zachowania podziałów parcelacyjnych od strony ulic oraz działek historycznych. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Strona skarżąca podnosząc ten zarzut w żaden sposób nie wskazuje, w jaki sposób naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. wpłynęło na treść zaskarżonej decyzji. W interesie strony leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Należy w tym względzie przywołać i podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wyroku z dnia 18 maja 2006 r., syg. akt II OSK 832/05, gdzie podniesiono, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem oba wydane rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.