VII SA/Wa 1900/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Minister Finansów decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...]L uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Z akt postępowania wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego [...] (zwany dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] ustalił dla Z.W. opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000,00 zł, w związku z samowolnym wykonaniem robót budowlanych, polegających na budowie ściany oporowej na terenie działek nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w J. [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie PINB. Z. W. wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie opisanej wyżej opłaty legalizacyjnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2013 r., znak: [...] odmówił umorzenia rzeczonej opłaty legalizacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. W. Minister Finansów decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe należy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć je. Następnie organ wskazał powołują się na orzecznictwo Sądów administracyjnych, że przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania w sprawie dotyczącej umorzenia opłaty legalizacyjnej. Tym samym brak jest przepisów mogących stanowić podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe organ orzekł jak w wskazanej wyżej decyzji. Skargę na powyższe decyzję wniósł Z. W. (dalej zwany skarżącym), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to art. 59g ust. 5 i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa przez przyjęcie, iż do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się przepisów dotyczących ulg w spłacie zobowiązań, mimo że z przepisów wprost wynika, iż stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej co stanowi, iż aktualna linia orzecznictwa sądowego, na którą powołuje się Minister Finansów jest niezgodna z prawem. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o umorzeniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000,00 zł. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły tym samym skarga zasługiwała na oddalenie. Organ wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przypadku zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania organ zobligowany jest do umorzenia postępowania, pozostawiając sprawę bez rozstrzygnięcia merytorycznego. Przez bezprzedmiotowość postępowania należy rozumieć sytuację, w której brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1570/11). Zgodnie z powyższym poglądem wskazać należy, że bezprzedmiotowość ma miejsce m.in. wtedy gdy obowiązujące przepisy prawa nie stwarzają organowi umocowania do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący we wniosku do Wojewody [...] zwrócił się o umorzenie opłaty legalizacyjnej na podstawie ustawy o Ordynacji podatkowej. Stanowisko skarżącego opiera się na przekonaniu, że na mocy odesłania zawartego w ust. 2 art. 49, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. W myśl z kolei art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym między innymi przepisy dotyczące umorzenia zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a i n. Ordynacji podatkowej. Powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja umorzenia przewidziana w przepisach działu III Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 p.b. W celu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej sporu, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, co rozumie się przez zwrot "stosowanie odpowiednie". W literaturze wskazuje się, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (J. Nowacki: Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 367 i nast.; A. Skoczylas Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, s. 6-7; A. Błachnio-Parzych Przepisy odsyłające systemowo, "Państwo i Prawo" 2003, nr 1, s. 43). Innymi słowy, odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania. Por. uzasadnienie uchwały z dnia 14 stycznia 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GPS 6/08. Odpowiednie odesłanie z regulacji dotyczących jednej instytucji prawnej do drugiej, wymaga zatem przede wszystkim szczególnie wnikliwej oceny co do zakresu możliwego odesłania. Analizując zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd stwierdza, że przepis ten, dotyczący opłaty legalizacyjnej odsyła do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym przepis ten wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Natomiast przepis art. 59g ust. 5 p.b. wskazuje, że do kar stosuję się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W celu ustalenia zakresu stosowania przepisów dotyczących kary uregulowanej w art. 59f ust. 1 p.b. do opłaty legalizacyjnej uregulowanej w art. 49 ust. 1 p.b. należy przeanalizować charakter prawny obu instytucji. Opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu (art. 49 ust. 1). Ustawodawca, odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru, co do jego dalszego biegu. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa. W przypadku rezygnacji z powyższego uprawnienia i nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Zatem, powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Karę przewidzianą w omawianym przepisie cechuje, zatem (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej) przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nie uiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3). W tym miejscu warto też odwołać się do uzasadnienia uchwały z dnia 16 listopada 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I FPS 2/09 w której wyrażono pogląd określający charakter kar administracyjnych w świetle przepisów Ordynacji podatkowej, stwierdzając, że niepodatkowe należności budżetowe to przede wszystkim sankcje administracyjne (kary pieniężne), których podstawową funkcją jest represja. Pełnią one zatem w systemie prawa administracyjnego inną funkcję niż opłaty, w tym opłata legalizacyjna. Istotą opłaty jest bowiem to, że wiąże się ona z uzyskaniem pewnego uprawnienia, którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty. Jak wynika z powyższych rozważań pomiędzy charakterem prawnym kary administracyjnej i opłaty legalizacyjnej istnieje zasadnicza różnica. Opłata legalizacyjna nie ma charakteru przymusowego oraz stanowi świadczenie spełniane w związku z odstąpieniem przez organ od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Zarówno zobowiązanie podatkowe, jak i wskazana wyżej kara ma charakter przymusowy. Podmiot obowiązany do spełnienia jednego z wyżej wskazanych świadczeń nie ma możliwości uwolnienia się od tego obowiązku przez spełnienie innego świadczenia. Taka sytuacja stanowiła jedną z przesłanek do wprowadzenia instytucji umorzenia zobowiązania podatkowego, a na mocy odesłania również umorzenia kary, w oparciu o zbadanie sytuacji ekonomicznej podmiotu obowiązanego. W przypadku opłaty legalizacyjnej podmiot obowiązany do jej uiszczenia może, jeżeli jego sytuacja ekonomiczna na to nie pozwala nie wykonywać tego obowiązku. Obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej ma charakter obowiązku przemiennego z obowiązkiem znoszenia rozbiórki obiektu budowlanego, stanowiącego samowolę budowlaną. Nie możność zrealizowania obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej skutkuje koniecznością spełnienia obowiązku przemiennego, czyli obowiązku znoszenia rozbiórki obiektu budowlanego. Z uwagi na istnienie konkurencyjnego obowiązku przemiennego nie można modyfikować treści pierwotnego obowiązku, czyli wysokości opłaty legalizacyjnej. Nie możność wykonania pierwszego z wskazanych obowiązków stanowi przesłankę do egzekwowania drugiego z nich. Na marginesie należy wskazać, że konsekwencją przyjęcia stanowiska skarżącego byłoby zaakceptowanie sytuacji, w których podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej mógłby nie ponieść żadnych konsekwencji jej dokonania, jeżeli jego sytuacja majątkowa byłaby zła. Z tych też przyczyn, po rozważaniu zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego (biorąc przy tym pod uwagę charakter obu ww. instytucji, tj. ich materialno prawną odmienność) oraz ustaleniu, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż w Prawie budowlanym brak jest takiego odesłania, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie, instytucja umorzenia nie znajduje zastosowania do opłat legalizacyjnych. Tym samym organ z uwagi na brak norm kompetencyjnych prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.