VII SA/Wa 1903/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu J. G., M. G. i W. D. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2025 r., nr 704/25 w przedmiocie legalizacji rozbudowy budynku oddala sprzeciw Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "MWINB", "organ" lub "organ odwoławczy"), decyzją z 26 czerwca 2025 r., nr 704/25, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej również jako "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania B. G. i S. G. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej również jako "PINB" lub "organ I instancji") z [...] kwietnia 2025 r., nr [...] , w przedmiocie legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o lokal na mieszkanie dla osoby niepełnosprawnej usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w N. , gmina R. , i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 22 kwietnia 2025 r., nr 104/2025, PINB orzekł o legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o lokal na mieszkanie dla osoby niepełnosprawnej usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w N. gmina R. . W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskiem z 3 stycznia 2025 r. J. G. , M. G. i W. D. (dalej również jako "inwestorzy") zwrócili się do PINB o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. S. j [...] w N. gmina R. . PINB wskazał, że do w/w wniosku załączono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast w toku prowadzonego postępowania właściciele przekazali komplet dokumentów, o których mowa w art. 49g p.b. - geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego oraz ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Jak wyjaśnił PINB, wnioskodawcy wykazali, że rozbudowa budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w N. , gmina R. , została zakończona ponad 20 lat temu. PINB wyjaśnił również, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Z. S. z 10 października 2024 r. z którego wynika, że rozbudowy dokonano w 2003 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy R. z 11 września 2024 r., z którego wynika, że w archiwum urzędu nie zostały odnalezione dokumenty sprzed 2003 r. dotyczące zgłoszenia lub pozwolenia na budowę budynku położonego na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w N. , gmina R. . PINB zauważył, że zgodnie z przedłożoną ekspertyzą techniczną z 3 lutego 2025 r., sporządzoną przez mgr inż. A. S. , wszystkie prace budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną. Stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia. Lokal pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym i zamierzonym sposobem użytkowania (lokal mieszkalny - jako część budynku mieszkalnego). Mając na uwadze powyższe ustalenia, PINB uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 49f p.b., który przyjmuje za podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przedłożenie, przez właściciela lub zarządcę, kompletu wymaganych dokumentów oraz stwierdzenie, iż stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. PINB stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 49i ust. 1 pkt 2 p.b. Wobec tego, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki, a niniejsze postępowanie należy zakończyć w oparciu o przepis art. 49i ust. 1 p.b. Na powyższe rozstrzygnięcie PINB odwołanie wnieśli B. G. oraz S. G. . Decyzją z 26 czerwca 2025 r., nr 704/25, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 p.b., MWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że treść przepisu art. 49f p.b. wskazuje, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może dotyczyć obiektów budowlanych podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Jak natomiast wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, PINB poczynił ustalenia faktyczne w tej sprawie m.in na podstawie wydruków zdjęć lotniczych z portalu internetowego geoportal, i na tej podstawie uznał, że "budynek uwidoczniony jest już w 2001 r." Organ podkreślił zatem, że znajdujące się w aktach wydruki z portalu www.geoportal.gov.pl są niewyraźne i nie mogły w związku z tym, w ocenie organu, stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu. Ponadto, jak wywiódł organ, znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Z. S. z 10 października 2024 r. dotyczące daty budowy, nie zawiera pouczenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Organ zauważył przy tym, że S. G. i B. G. w pismach z 5 lutego 2025 r. wskazywali, że "w roku 2010 przeprowadziliśmy remont naszego domu (...) Nie było tam żadnego mieszkania (jedynie szopa pod którą trzymał J. G. różne części samochodowe)". Organ wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, występując do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przesłanie zdjęć lotniczych dla terenu w/w nieruchomości. W dniu 10 czerwca 2025 r. do organu wpłynęły zdjęcia lotnicze z 1987 r., 1997 r., 2005 r., 2007 r., 2008 r., 2010 r., 2011 r., 2013 r., 2014 r., 2017 r., 2018 r., 2019 r., 2020 r., 2021 r., 2022 r., 2023 r. i 2024 r. Organ uznał, że na zdjęciach lotniczych z 2005 r. i 2008 r. wyraźnie widać, że sporny obiekt jeszcze nie istnieje, ponieważ dostrzec można przestrzeń pomiędzy budynkiem mieszkalnym, który został rozbudowany, a budynkiem na działce sąsiedniej. Kolejne zaś zdjęcie lotnicze datowane jest na 2010 r., na którym sporna rozbudowa budynku mieszkalnego jest już widoczna (widać dach). W świetle powyższego skoro sporny obiekt nie istniał w 2008 r. to niewątpliwe jest, zdaniem organu, że od daty zakończenia jego budowy nie upłynęło 20 lat. Powyższe wyklucza więc możliwość przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec opisanej wyżej rozbudowy budynku mieszkalnego. Organ dodał, że uproszczona procedura legalizacyjna, daje możliwość właścicielowi lub zarządcy samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Przepisami art. 49f-49i p.b. zostało wprowadzone uproszczone postępowanie legalizacyjne odnoszące się do samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu. Uproszczone postępowanie legalizacyjne mogłoby zostać wdrożone wyłącznie w przypadku gdy od zakończenia budowy samowoli budowlanej upłynęło co najmniej 20 lat, czego nie stwierdzono w omawianym przypadku. Organ podniósł następnie, że w piśmie z 11 września 2024 r. Wójt Gminy R. poinformował PINB o nie odnalezieniu dokumentów dotyczących zgłoszenia lub pozwolenia na budowę budynku położonego na w/w nieruchomości z okresu przed 2003 r. Skoro jak wskazano wyżej sporna rozbudowa istnieje od 2010 r., zasadne jest zdaniem organu, zweryfikowanie czy inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. MWINB podkreślił, że samowola budowlana nie może być przedmiotem domniemania, zaś postępowanie legalizacyjne nie może być prowadzone wobec obiektu, który nie stanowi samowoli budowlanej. Reasumując organ uznał, że z uwagi na w/w uchybienia należało uchylić zaskarżoną decyzję PINB z 22 kwietnia 2025 r., nr 104/2025, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wyjaśnił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza art. 136 k.p.a. i ma istotny wpływ na jej wynik. Organ wyjaśnił, że PINB winien w pierwszej kolejności zweryfikować czy inwestorzy uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę spornej rozbudowy budynku mieszkalnego, a w przypadku jej braku przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Takiego postępowania nie może natomiast przeprowadzić w całości za PINB organ II instancji, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie może bowiem orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. Sprzeciw od ww. decyzji MWINB złożyli J. G., M. G. i W. D. zarzucając organowi naruszenie przepisów: I. postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a.: 1) albowiem nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ I instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i dokonał słusznej wykładni przepisu dotyczącego uproszczonej procedury legalizacyjnej, a decyzja PINB powinna być utrzymana w mocy; 2) wobec dokonania przez organ błędnej interpretacji zdjęć lotniczych, co podważa zasady zaufania obywatela organów władzy publicznej i stanowi rażący przykład dopuszczenia się przez organ złamania zasady dotyczącej oceny dowodów, której organ dokonał w sposób dowolny; II. prawa materialnego, tj. art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy p.b. poprzez błędną wykładnię i zarzucenie, iż istnieją wątpliwości, co do czasu naruszenia przepisów prawa budowlanego poprzez dopuszczenie się samowoli budowlanej. W konkluzji sprzeciwu wniesiono zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzanie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji zebrał wyczerpujący materiał do podjęcia rozstrzygnięcia, który potwierdzał i uzasadniał utrzymanie decyzji w mocy. Także uzupełniony przez MWINB materiał dowodowy o zdjęcia lotnicze od 1987 roku potwierdza, że w tym samym miejscu istniał budynek nazywany przez sąsiadów "szopą", na co jednak organ nie wskazywał, nie wyciągnął ze starych zdjęć logicznych wniosków, dlatego też jego ocena obejmująca tylko zdjęcia z 2005, 2008 i 2010 roku, co narusza zasadę swobodnej oceny dowodów oraz inne zasady kodeksu postępowania administracyjnego, które dotyczą ochrony praworządności i budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Za utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przemawiają również względy słuszności to jest wydawania decyzji zgodnie ze słusznym interesem obywateli. W niniejszej sprawie ojciec skarżących dokonał przebudowy starego budynku, adaptując go na potrzeby niepełnosprawnego syna, podnosząc standard jego życia bezpieczeństwo w codzienności oraz wygodę. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i wskazał, że po ponownym badaniu materiału dowodowego nie znalazł podstaw do odmiennej oceny podjętego rozstrzygnięcia oraz zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w myśl art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Zaznaczyć należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w porównaniu do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że – rozpoznając sprzeciw od decyzji – sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd go oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Innymi słowy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym sprzeciwem, sąd nie bada innych naruszeń prawa, niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji MWINB, Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, Legalis). Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności (tak też prawomocny wyrok WSA w Opolu z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 166/22). Wydanie zatem w sprawie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne, a opierają się przede wszystkim na następujących podstawach: 1) wykluczeniu możliwości przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o lokal na mieszkanie dla osoby niepełnosprawnej usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w N. , gmina R. , z uwagi na nie wykazanie, że od daty zakończenia jego budowy (rozbudowy) upłynęło 20 lat, tak jak wymaga tego przepis art. 49f ust. 1 p.b.; 2) konieczności ponownego zweryfikowania czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu należy przywołać treść art. 49f ust. 1 p.b., zgodnie z którym: "W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne." Dla rozpoznania sprawy w przedmiocie oceny legalności spornej rozbudowy budynku, podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie daty jej przeprowadzenia (zakończenia budowy). Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 1 p.b., jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, to legalizacja samowoli budowlanej następuje w uproszczonym postępowaniu uregulowanym przepisami art. 49f-49i p.b., a nie w trybie art. 48-49 p.b. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy oceniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że rozbudowa budynku nie mogła zakończyć się w 2001 r., jak przyjął organ I instancji, co wypełniałoby przesłankę z art. 49f ust. 1 p.b. Organ uznał za to, że sporny obiekt jeszcze nie istniał w 2008 r., a najwcześniejszą datę jaką można przyjąć w tym zakresie to 2010 r. Twierdzenia swoje organ poparł dowodem uzyskanym w trybie art. 136 k.p.a., pozostającym w opozycji do dowodów zebranych w toku postępowania przed organem I instancji, w postaci zdjęć lotniczych dla terenu w/w nieruchomości, przesłanych przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii z okresu od 1995-2025 r. Sąd podzielił opinię organu, że na przedmiotowych zdjęciach lotniczych z 2005 r. i 2008 r. wyraźnie widać, że sporny obiekt jeszcze nie istnieje – jest wolna przestrzeń między budynkami, w przeciwieństwie do zdjęcia z 2010 r., na którym można już zaobserwować zabudowaną przestrzeń pomiędzy budynkiem mieszkalnym, który został rozbudowany, a budynkiem na działce sąsiedniej – jest widoczny dach budynku. Rację przyznać należy również organowi w tym, że zanegował ustalenia faktyczne organu I instancji poczynione na podstawie wydruku z archiwalnej ortofotomapy z 2001 r. w sytuacji braku wyrazistości tego wydruku. Nie ma tutaj także decydującego znaczenia treść prywatnego oświadczenia złożonego przez Z. S. w dniu 10 października 2024 r., że budynek został rozbudowany w 2003 r. Oświadczenie takie, nawet złożone pisemnie, nie nabiera cech dokumentu urzędowego, jeśli nie jest utrwalone chociażby w formie protokołu, który szczegółowo dokumentuje przebieg czynności o istotnym znaczeniu dla sprawy, takich jak przesłuchanie, oględziny czy rozprawa, utrwalając w nim ustalenia oraz uwagi obecnych stron. Przedmiotowe oświadczenie nie zostało również złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Powyższe świadczy niewątpliwe, zdaniem Sądu, że od daty zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o lokal na mieszkanie dla osoby niepełnosprawnej usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w N., gmina R. , nie upłynęło 20 lat. Rozbudowa budynku mogła zakończyć się najwcześniej w 2010 r., co skutkowało prowadzeniem postępowania w trybie art. 48 i nast. p.b., a nie art. 49f-49i p.b., jak błędnie uznał PINB. Ponadto, kwestią nader ważną było wyjaśnienie czy poprzednik prawny inwestorów uzyskał decyzję o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego. W przypadku jej braku należy bowiem przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48-49 p.b. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy nie mają żądnej wiedzy na temat tego czy ich poprzednik prawny – J. G. uzyskał wcześniej stosowną zgodę administracyjną na rozbudowę budynku (vide: pismo z 12 października 2024 r.). Natomiast Wójt Gminy R. w piśmie z 11 września 2024 r. udzielił informacji w powyższym zakresie, ale tylko z uwzględnieniem okresu do 2003 r. Słusznie wskazał przy tym organ, że samowola budowlana nie może być przedmiotem domniemania, zaś postępowanie legalizacyjne nie może być prowadzone wobec obiektu, który nie stanowi samowoli budowlanej. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec istotnych braków materiału dowodowego, nie sposób wyprowadzić jednoznacznych wniosków w tym zakresie. Z powyższych względów Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły ze swej istoty wystarczającą podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Wprawdzie w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez MWINB. W ocenie Sądu – organ odwoławczy zasadnie przyjął, że wadliwości z zakresie subsumpcji stanu faktycznego do odpowiedniego stanu prawnego uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy. Jest to zresztą zgodne z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie (art. 136 k.p.a.) i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominięto w sprzeciwie, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony – ale też i innych uczestników postępowania – do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., zwłaszcza zestawiwszy to ze zmianą podstawy prawnej rozstrzygnięcia (z art. 49f-49i na art. 48-49 p.b.), stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – doszłoby bowiem do de facto "jednoinstancyjnego" rozstrzygnięcia sprawy ab ovo przez organ odwoławczy. W konsekwencji wyżej przywołanych okoliczności, wskazać należy że w realiach kontrolowanej sprawy zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy wykazał bowiem, że organ I instancji naruszył przepisy prawa, oraz że uzasadnionym było odstąpienie od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powtórnego zaznaczenia wymaga, że w razie wniesienie sprzeciwu sąd nie ocenia meritum sprawy, a jedynie to czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma więc ustawowych podstaw do badania innych zagadnień związanych z przedmiotowym postępowaniem. Kontrola sądowoadministracyjna w tym trybie nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem niedopuszczalne. W związku z powyższym – na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.