VII SA/Wa 1906/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42, ze zm.) i § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r., Nr 83, poz. 578) oraz art. 14 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, odmówiła magistrowi inżynierowi budownictwa M. N. nadania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń - bez przeprowadzenia egzaminu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że udokumentowana praktyka wykonawcza M. N. w formie "Książki praktyki zawodowej" (obejmująca okresy: od 24 lipca 2006 r. do 5 sierpnia 2007 r. oraz od 12 maja 2008 r. do 28 czerwca 2009 r.) z okresu od 12 maja 2008 r. do 28 czerwca 2009 r. nie może być zaliczona, ponieważ okres ten był potwierdzony przez osobę nadzorującą z uprawnieniami w ograniczonym zakresie. W ocenie organu I instancji powyższa okoliczność nie jest zgodna z art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, które stanowią o tym, że warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego. Komisja Kwalifikacyjna wskazała ponadto, że zalicza okres praktyki od 24 lipca 2006 r. do 5 sierpnia 2007 r., w wymiarze 1 roku, a zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego do uzyskania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wymagany jest okres 2 lat praktyki na budowie. W związku z ww. ustaleniami organ I instancji wskazał, że wniosek strony należy uzupełnić o co najmniej 52 tygodnie praktyki wykonawczej w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, poświadczonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. N.i, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, że J. D. posiada uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, ponieważ stan taki nie wynika z dokumentu potwierdzającego jego przygotowanie zawodowe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze. zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nakaz odbycia praktyki zawodowej pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń obowiązuje od dnia 3 lipca 2005 r. Z akt sprawy wynika, że J. D. uzyskał uprawnienia budowlane do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46). W ocenie organu II instancji przepisy te przewidywały możliwość uzyskania uprawnień budowlanych w zakresie ograniczonym przedmiotowo lub podmiotowo. Zdaniem organu choć przepisy ww. rozporządzenia nie przewidywały ograniczenia uprawnień budowlanych w ujęciu formalnym, to w ujęciu materialnym uprawnienia takie występowały. Skoro w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie posłużono się pojęciem uprawnień budowlanych bez ograniczeń, a pojęcie to nie występuje na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46), to zdaniem organu II instancji możliwe są dwa wnioski. Z jednej strony można przyjąć, że osoby, które uzyskały uprawnienia na podstawie ww. ustawy i rozporządzenia nie są uprawnione do kierowania praktyką zawodową osób ubiegających się o uprawnienia budowlane. Z drugiej, że osoby te są uprawnione, o ile zakres rzeczowy ich uprawnień nie doznaje żadnych ograniczeń. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że istotą uprawnień budowlanych jest prawo wykonywania na ich podstawie określonych samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w określonym zakresie. Jej zdaniem cechą relewantną, przesądzającą o konieczności równego traktowania obywateli w procesie stosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, jest zakres posiadanych przez nich uprawnień budowlanych. O istnieniu tej cechy przesądza aspekt materialny, a zatem decydująca jest tu treść uprawnień budowlanych, a nie ich nazwa. W ocenie organu, jeśli osoba na mocy decyzji wydanych w latach 1975-1995 może wykonywać te uprawnienia, ale nie w pełnym zakresie danej specjalności, to tym samym, nie może kierować praktyką zawodową w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 28 kwietnia 2006 r. Stosownie do powyższego, uprawnienia budowlane J. D. ograniczone są jedynie do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych. Uprawnienia te nie obejmują, zatem całego zakresu specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W tej sytuacji nie może on kierować praktyką zawodową strony w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Organ odwoławczy wskazał, że powołanie się przez stronę w odwołaniu na okoliczność nadzorowania praktyki zawodowej przez inną osobę niż ta wskazana w książce praktyki zawodowej nie może być uwzględniona. Jeżeli praktyką strony kierowało kilka osób, to okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w książce praktyki, z wyszczególnieniem prac, które nadzorowały. Książka praktyki zawodowej ma dokumentować rzeczywisty przebieg praktyki, ma odpowiadać prawdzie. Okoliczność poświadczenia w tej książce praktyki zawodowej przez osobę niespełniającą wymagań przewidzianych w przepisach ww. rozporządzenia nie może być uznane za brak formalny, gdyż jest to wada materialna, która nie może być usunięta w trybie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W innym wypadku doszłoby do zanegowania § 5 ww. rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego, aby można było mówić o prawidłowym i rzetelnym dokumentowaniu tej praktyki, ustawodawca przewidział, iż praktyka ta powinna być uzupełniana na bieżąco. W taki właśnie sposób należy rozumieć dyspozycje przepisu § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Oznacza to, że książka praktyk nie może być uzupełniona w dowolnym momencie, np. pod koniec praktyki lub nawet po jej zakończeniu. Ponadto poświadczenie praktyki przez osobę, która nie kierowała tą praktyką lub nie posiadała stosownych uprawnień nie jest brakiem formalnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 14 ust. 3 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący M. N. nie spełnił przesłanek uprawniających do nadania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń bez przeprowadzenia egzaminu; art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że okres praktyki przebytej przez skarżącego w okresie od 12 maja 2008 r. do 28 czerwca 2009 r. odbył się pod kierownictwem osoby nielegitymującej się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i nie mógł zostać zaliczony; oraz art. 104 Prawa budowlanego w zw. z § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez ich pominięcie i bezzasadne przyjęcie, że zakres uprawnień J. D. nabytych na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie obejmują całego zakresu specjalności konstrukcyjno-budowlanej, podczas gdy zebrany materiał dowodowy prowadzi do wniosków odmiennych. Ponadto, w ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Przyjęte przez organy obu instancji ustalenia faktyczne zostały ustalone bez naruszenia przepisów procesowych. Podzielić należało zarówno tok rozumowania, jak i pogląd wyrażony w decyzjach organów I i II instancji, że praktyką odbywaną w zgodzie z wymaganiami art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego jest praktyka odbywana pod kierunkiem uprawnionej osoby, która posiada uprawnienia przynajmniej w takim zakresie, o jaki ubiega się wnioskodawca (uprawnienia bez ograniczeń). Skarga natomiast nie okazała się zasadna. W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W skardze podniesiono, że na mocy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. na organach spoczywał obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, odmówiły one jednak przeprowadzania innych dowodów wskazujących, że skarżący odbywał praktykę pod kierunkiem i innych osób, organy zaś oparły się wyłącznie na wpisach w dzienniku praktyk. Zarzut ten nie jest zasadny. Wbrew twierdzeniu skargi, a organy wyjaśniły to już wcześniej w decyzjach, książka praktyk jest urzędowym dokumentem wydanym przez uprawniony organ (korporację zawodową), a wpisy w jej rubrykach stanowią źródło ocen tej korporacji w zakresie okoliczności w niej ujętych. Nie oznacza to, że nie można przeprowadzić przeciwdowodu w zakresie powyższych okoliczności, jednakże dowodów takich skarżący nie przedstawił ani w postępowaniu administracyjnym, ani nie wykazał ich przed Sądem, nie jest zaś sporne, że okoliczności związane z odbyciem praktyk powinny znaleźć odzwierciedlenie w książce, z wyszczególnieniem prac, które nadzorowała osoby wskazana przez przepis (projektant). Z powyższych względów nie można ocenić zarzucanego przez skarżącego uchybienia procesowego (że organy powinny ustalić inne osoby kierujące praktyką) jako mogącego wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia. Jeśli chodzi o ocenę zastosowanych przepisów prawa materialnego, to brak jest podstaw do uznania, że wykładnia przepisów prawa zastosowana przez organy była wadliwa. Przeciwnie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że potwierdzenie odbytej praktyki zawodowej może nastąpić tylko wówczas, jeżeli osoba ją potwierdzająca sama dysponuje odpowiednimi uprawnieniami. Por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1852/06. W wyroku tym wyrażono pogląd, że praktyka musi obejmować czynności (prace projektowe, nadzór budowlany), które choć wykonywane pod kontrolą osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane – merytorycznie muszą odpowiadać czynnościom zawodowym wykonywanym przez osobę kontrolującą. Zatem praktyka osoby ubiegającej się o nadanie uprawnień musi obejmować prace podejmowane przez osoby posiadające uprawnienia w tym zakresie i wykonujące samodzielne funkcje w budownictwie. W takim też kierunku ukształtowało się orzecznictwo sądów administracyjnych, które podziela też skład orzekający w niniejszej sprawie. Z tych też względów należało podzielić pogląd wyrażony przez organy korporacyjne. Podstawą odmowy zaliczenia praktyki była okoliczność, iż okres praktyki której celem było nabycie uprawnień do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, był potwierdzony przez osobę nadzorującą posiadającą uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że okoliczność ta nie jest zgodna z art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego oraz § 3 ust 1 ww. rozporządzenia, które stanowią o tym, że warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego. Tymczasem J. D., pod kierunkiem którego odbywana była praktyka skarżącego, uzyskał uprawnienia na mocy decyzji wydanej w oparciu o przepisy obowiązujące w latach 1975-1995, nie w pełnym zakresie danej specjalności (ograniczone do konstrukcji typowych). Tego rodzaju ograniczenie powoduje, że kierujący praktyką, nie może przekazać w toku praktycznej nauki zawodu umiejętności i doświadczenia, związanego z kierowaniem robotami zaprojektowanymi w sposób wykraczający poza nabyte uprawnienia, a więc nie może przekazać doświadczenia przy wykonywaniu wszelkich możliwych robót objętych daną specjalnością. Prawidłowo zatem organy oceniły, iż nie może on kierować praktyką zawodową w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 28 kwietnia 2006 r., gdyż jego uprawnienia nie obejmują całego zakresu specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z tego względu organy administracyjne nie mogły zgodnie z art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego zaliczyć praktyki zawodowej odbytej przez M. N. w okresie od 12 maja 2008 r. do 28 czerwca 2009 r. pod kierownictwem J. D.. Skarżący winien mieć na względzie, że na podstawie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego odbycie praktyki zawodowej pod kierownictwem osoby nie posiadającej "odpowiednich uprawnień budowlanych bez ograniczeń" nie może prowadzić do uzyskania uprawnień we wnioskowanym zakresie. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do uzyskania większych uprawnień przez skarżącego niż posiadane przez osobę pod kierownictwem, której prowadzona była praktyka zawodowa. Skoro J. D. posiada uprawnienia ograniczone do konstrukcji typowych to w świetle ww. przepisów prawa budowlanego niedopuszczalnym jest domaganie się przez skarżącego uzyskania uprawnień bez ograniczeń, tj. dotyczących także innych niż konstrukcje typowe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.