VII SA/Wa 1907/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi O.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek O. L., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek O.L., wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...].08.2016 r., utrzymującej w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...].07.2016 r., nakazującą M.L., rozbiórkę realizowanego od maja 2011 r. w warunkach samowoli budowlanej, budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym 9,6 x 4,9 m oraz wysokości w kalenicy około 3,9 m, z dachem drewnianym dwuspadowym pokrytym blachodachówką - zlokalizowanego przy istniejącym budynku mieszkalnym na działce nr [...]obręb [...], położonej w granicach terenu portu [...], na posesji przy ul. [...]w [...]. Organ wyjaśnił, że choć O. L. nie brała udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję GINB z dnia [...].08.2016 r., jak również poprzedzającą ją decyzję [...] WINB z dnia [...].07.2016 r., to jednak jako właścicielce nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] przysługuje jej przymiot strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących spornego obiektu budowlanego. Skarżąca wskazywała, że jest spadkobiercą wymienionych w kwestionowanej decyzji jako strony postępowania, a nieżyjących od 2014 r. rodziców – K. i R.M.. Mimo śmierci rodziców O. L., były do nich kierowane rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego dotyczące spornego obiektu. Od 2015 r. O. L. jest jedynym właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano sporną inwestycję.. Po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego, organ wskazał, że pracownicy [...] WINB przeprowadzili w dniu [...].07.2011 r. kontrolę, w trakcie której ustalili, że M. L., na terenie działki nr [...] obręb [...], położonej w granicach portu [...] przy ul. [...]w [...], rozpoczął w maju 2011 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, wznoszenie budynku gospodarczego przy istniejącym budynku mieszkalnym. Ustalono, że realizowany obiekt jest połączony trwale z gruntem za pomocą fundamentu żelbetowego (o wym. 60 x 80 cm - ława fundamentowa schodkowa), konstrukcja murowana (z pustaków gazobetonowych o gr. 24 cm i wysokości ścian bocznych zewnętrznych - 2,5 m), pokrycie dachowe o konstrukcji drewnianej z poddaszem nieużytkowym (dach dwuspadowy o wysokości 1,4 m pokryty blachodachówką). Wymiary w rzucie poziomym 9,6 x 4,9 m, (wysokość w kalenicy około 3,9 m). Do budynku nie doprowadzono instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz zasilania energetycznego, budynek był nieukończony - stan surowy zamknięty. Postanowieniem z dnia [...].11.2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), [...] WINB wstrzymał roboty budowlane związane z przedmiotowym budynkiem gospodarczym oraz nałożył na M. L. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...].01.2012 r. dokumentów umożliwiających legalizację obiektu, tj.: - zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanego przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego (wraz z zaświadczeniami właściwej izby samorządu zawodowego o wpisie na listę członków); - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. M. L. nie przedłożył jednak ww. dokumentów. W związku z powyższym, [...]WINB decyzją z dnia [...].07.2016 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. L. rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku na działce nr [...]obręb [...], położonej w granicach portu [...], na posesji przy ul. [...]w [...]. Kwestionowaną w trybie nieważności decyzją z dnia [...].08.2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. L., utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...].07.2016 r. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...].08.2016 r. O.L. podniosła, że decyzja nakazująca rozbiórkę, skierowana została do osoby nie będącej stroną, bowiem określany przez organy jako inwestor – M. L. nigdy nie przedłożył organom nadzoru budowlanego oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, wobec czego niesłusznie został uznany za inwestora. W ocenie O. L. decyzja GINB z dnia [...].08.2016 r. jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. - została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W odniesieniu do tej argumentacji organ wskazał, że art. 52 Prawa budowlanego stanowi, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego może być również kierowany do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.05.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 71/11). Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności powinien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25.11.2010r., sygn. akt II SA/Wr 359/10). Nakaz rozbiórki może być kierowany do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję, np. w sytuacji, gdy inwestorem jest osoba, która zorganizowała i sfinansowała budowę. Zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany, jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem nakazu rozbiórki (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.08.2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 962/15). Istotne było, że w odwołaniu od decyzji [...] WINB z dnia [...].07.2016 r. M. L. potwierdził, że jest inwestorem spornego obiektu. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że decyzja GINB z dnia [...].08.2016 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...].07.2016 r., jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Organ wskazał również na wyrok NSA z dnia 1.04.2011 r., sygn. akt II OSK 576/10, w którym stwierdzono, że decyzja o nakazie rozbiórki skierowana do inwestora, który utracił tytuł prawny do nieruchomości, nie może być uznana ani za obarczoną wadą z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ani też wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Ponadto o niewykonalności decyzji administracyjnej należy orzekać z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Niewykonalność decyzji nie może być uzasadniana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi, ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji, a istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji powinno być udowodnione. W sytuacji gdy obecnie jedynym właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano sporną inwestycję, jest małżonka inwestora - z uwagi na łączące strony więzy rodzinne - nie można stwierdzić, że decyzja o rozbiórce nie może być wykonana, wobec braku dostępu do działki. Nadto organ uznał, że decyzja GINB z dnia [...].08.2016 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad prawnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości czy też bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W tym stanie rzeczy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...].08.2016 r., Z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017r. nie zgodziła się O. L., wnosząc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 25 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ponowna analiza sprawy, z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w rozpatrywanym wniosku wskazuje, że decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. GINB podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...]kwietnia 2017 r., że decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., nie jest obarczona wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż prawidłowo zastosowano procedurę z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki przedmiotowej inwestycji stanowił konsekwencję budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów umożliwiających legalizację. Odnosząc się do kwestii adresata decyzji nakazującej rozbiórkę wskazał ponownie, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ww. ustawy. Inwestorem spornego obiektu był M.L.. Brak było przesłanek, które wskazywałyby na konieczność nałożenia nakazu rozbiórki na inny podmiot aniżeli na inwestora. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła O. L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że M. L. był stroną postępowania legalizacyjnego, pomimo braku legitymacji czynnej do występowania w sprawie jako strona, 2) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że M. L. uzyskał przymiot strony postępowania, pomimo braku wykazania, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji,  4) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i uznanie, że decyzja nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność i została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, podczas gdy M. L. nie posiadał przymiotu strony postępowania. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z [...] lipca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. L., wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Następnie organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Decyzje zostały doręczone M. L., K. i R. M. jako stronom przedmiotowego postępowania. K. i R. M. byli rodzicami skarżącej. Przy czym R. M. zmarł w dniu[...]lutego 2014 r., natomiast K. M. w dniu [...] lipca 2014 r. W dniu [...] grudnia 2014 r. na podstawie aktu poświadczenia dziadzienia skarżąca nabyła własność nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział III Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. W dniu [...] lutego 2015 r. skarżąca została wpisana do przedmiotowej księgi wieczystej jako jedyny właściciel ww. nieruchomości. W ocenie skarżącej zarówno organy niezasadnie przyjęły, że osobie, która została określona w decyzji inwestorem, przysługiwał przymiot strony postępowania. M. L. nie powinien być uznany za stronę postępowania. Nie przedłożył organom oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Statusu inwestora nie uzyskuje się wyłącznie na podstawie tego, że organizuje i finansuje się budowę, ale przede wszystkim na podstawie uzyskania zgody osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzone są roboty. Nadto K. i R. M., w chwili wydania przedmiotowych decyzji nie żyli, pomimo tego kierowano do nich korespondencję dotyczącą sprawy. Legitymację strony opiera się na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa. Przepisy regulujące obowiązki inwestora w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę należy bezpośrednio odnieść do sytuacji, w której organ ustala podmiot odpowiedzialny za dokonanie samowoli budowlanej i w której przewiduje możliwość zalegalizowania jej po spełnieniu przez stronę określonych przesłanek. Wobec powyższego zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie osobie, która złożyła oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. M. L. - rzekomy inwestor nigdy nie posiadał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Nie sposób porównywać sytuację inwestora, który początkowo posiadał tytuł prawny do nieruchomości, a następnie go utracił, do sytuacji osoby, której w świetle obowiązujących przepisów nigdy nie można było określić inwestorem. Wykonanie przedmiotowej decyzji ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną i faktyczną skarżącej, która nie została włączona do kręgu stron postępowania. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W chwili wzniesienia przedmiotowy budynek stał się własnością skarżącej, której przysługuje wyłączne prawo własności do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organ rozpatruje sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie może jej rozpatrywać co do istoty, tak jak w postępowaniu zwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając brak przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2016 r. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów stwierdzić należy, iż są one nieuzasadnione. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w m. in. w art. 48 Prawa budowlanego. Wskazany przepis określa podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. SA/Rz 597/00, Lex Polonica nr 354876). Nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości (który nie był inwestorem) byłoby nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Fakt, że skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości nie oznacza, iż nie można było skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę, a nadto, iż powodowałoby to, że decyzja jest niewykonalna. Nie zaistniały żadne okoliczności aby twierdzić, że kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja obarczona była wadą o jakiej mowa zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Sąd podzielił w całości stanowisko zaprezentowane przez organ, dotyczące wykładni norm prawa materialnego stanowiących podstawę wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji rozbiórkowej. Umieszczając osobę inwestora (tj. faktycznego sprawcy samowoli budowlanej) na pierwszym miejscu w wyliczeniu zawartym w art. 52, Prawa budowlanego, ustawodawca dał wyraz założeniu, że skoro decyzje, o których mowa w tym przepisie, dotyczą samowoli budowlanych, to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń. Najczęściej też inwestor jest jednocześnie właścicielem działki na której usytuowany został obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki. Oczywiście powyższa kolejność nie ma charakteru bezwzględnego i powinna być za każdym razem dostosowana do specyfiki konkretnej sprawy. W tej sprawie, zwłaszcza gdy nie wykazano rozbieżności w interesach inwestora i właściciela, co do faktu wzniesienia budynku - nakaz mógł być skierowany do inwestora, który nie legitymował się prawem do gruntu. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).