VII SA/Wa 1914/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr 1795/08 w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. W. ze spółki cywilnej Adwokaci i Doradcy z siedzibą w [...] przy ul. [...][...] pok. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r, nakazującej w/w dokonanie rozbiórki trzech hal magazynowych (dwóch hal magazynowych o wym. 12,00 x 51,00 m oraz jednej hali magazynowej o wym. 7,00 x 49,00 m), usytuowanych na działce przy ul. [...] w [...], zrealizowanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ ll-ej instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie miała miejsce zmiana pokrycia ścian szklarni z szyb na ściany osłonowe z bloczków gazobetonowych oraz styropianu. Na powyższą zmianę pokrycia inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę ani nie zgłosił jej do właściwego organu. Wskazano, iż pomiędzy szklarniami o wym. 12,00 x 51,00 m na szerokości 7,00 m wybudowana została przy wymianie pokrycia ścian dodatkowa szklarnia - łącznik o wym. 7,00 x 49,00 m z przedsionkiem o wym. 7,00 x 2,00 m bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego nie ulegało wątpliwości, iż prace wykonane przy szklarniach, nie mieszczą się w pojęciu remontu o jakim mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazano, iż prace przy szklarniach polegały na zmianie pokrycia ścian szklarni z szyb na ściany osłonowe z bloczków gazobetonowych oraz styropianu. Dla takiego zakresu prac wymagane było pozwolenie budowlane. Poza sporem pozostaje fakt, że inwestor nie posiadał zgłoszenia na zmianę pokrycia w odniesieniu do prac wykonanych przy szklarniach, jak i brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę dodatkowej szklarni -łącznika z przedsionkiem. Podniesiono, iż organ I instancji słusznie przyjął, że S. M. dopuścił się samowoli budowlanej, której konsekwencją jest nakaz rozbiórki. W ocenie Inspektora wykonanie rozbiórki ścian szklanych w istniejących szklarniach, a następnie zastąpienie ich bloczkami gazobetonowymi i styropianem stanowi w istocie realizację nowych obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, iż w omawianej sprawie doszło do samowoli budowlanej. Wskazano, iż z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3) możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ I instancji dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z analizy tej wynikało, że zrealizowany obiekt spełnia warunki zastosowania procedury legalizacyjnej. W związku, z czym w/w organ zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej. Z możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji inwestor nie skorzystał i dlatego organ nakazał jej rozbiórkę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. M.. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Wskazał na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.- gdyż przed wydaniem decyzji o rozbiórce nie zostało wydane zawiadomienie o toczącym się postępowaniu. Jego zdaniem naruszono również art. 107 §1 k.p.a. ponieważ w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji żaden z organów administracyjnych nie odniósł się do Powykonawczej Inwentaryzacji Architektoniczno Budowlanej w której znajduje się opis danych technicznych przedmiotowej inwestycji, który stwierdza, że konstrukcję budynków stanowią szkielety z elementów stalowych na fundamencie betonowym pozostałe po istniejących szklarniach. Organy nie podały dlaczego pominęły ten dowód ani nie wskazały powodów dlaczego odmówiły temu dokumentowi wiary. Podniósł również, iż organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego i nie odniosły się do niego w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji, co oznacza, iż jego prawidłowość może być kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji. Inaczej jest w przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Otóż na takie postanowienie służy zażalenie co wynika wprost z art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego. Należy poza tym pamiętać, iż oba w/w przepisy tj. art. 48 oraz art. 50 Prawa budowlanego dotyczą wprawdzie samowoli budowlanych jednakże zróżnicowanych w sensie faktycznym. W przypadku art. 48 chodzi bowiem o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych w zakresie oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego, oraz formalnej zgody na jego realizację. W przypadkach natomiast określonych w art. 50 (a także w art. 51) tej ustawy chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 r. wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 608/05 - LEX nr. 19062). Nie sposób pominąć i tego że orzecznictwo sadowe stoi na stanowisku, iż nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, ze tylko pewna jego część (części) została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbiórkę można bowiem nakazać tylko w takim zakresie w jakim obiekt wybudowano z naruszenie prawa (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 2004 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1195/03 - LEZ nr. 160789). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, iż skarżący uzyskał pozwolenie na budowę szklarni oraz budynku gospodarczego z kotłownią co. Było to pozwolenie na budowę dwóch szklarni, które po 20 latach eksploatacji zostały zaadaptowane na pomieszczenia magazynowe. Adaptacja polegała na tym, że skarżący bez wymaganego zezwolenia dokonał wymiany ścian szklarni. Dotychczasowe szklane szyby zastąpił ścianami z bloków gazobetonowych i styropianu. Pozostawił jednak dotychczasową konstrukcję nośną w postaci metalowego szkieletu. Tej konstrukcji dotyczyło wcześniej udzielone pozwolenie na budowę szklarni, była ona bowiem jej elementem. Zdaniem Sądu oczywistym jest że szklarnie o których mowa nie zostały poddane remontowi w rozumieniu art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego. Przez remont należy bowiem rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, (przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym). Z okoliczności sprawy wynika jednak, iż inwestorowi niewątpliwie nie chodziło o odtworzenie stanu pierwotnego szklarni. Jej szklane ściany zastąpił przecież ścianami pełnymi o takiej konstrukcji i z takiego materiału które uniemożliwiały przenikanie światła. Szklarnie straciły więc pierwotny charakter i stały się de facto pomieszczeniami magazynowymi. Taki stan rzeczy wyklucza uznanie, iż w ich przypadku inwestor dokonał remontu. Należy jednak pamiętać, iż na budowę konstrukcji stanowiących szkielet szklarni podobnie jak i na całe szklarnie skarżący posiadał wymagane pozwolenia. Oznacza to, że decyzja wydana w I instancji nakazująca (po wymianie ścian) rozbiórkę całości obu tych obiektów była wadliwa. Należało bowiem w takim przypadku wydać najpierw postanowienie nakazujące wstrzymanie robót ale na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (na takie postanowienie skarżący mógł wnieść zażalenie), a następnie nałożyć obowiązki wskazane w art. 50 ust. 3 tej ustawy. Inaczej wygląda sytuacja trzeciego budynku wzniesionego pomiędzy dotychczasowymi szklarniami. Otóż ta inwestycja jest typową samowolą do której ma zastosowanie przywołany w postanowieniu organu z dnia [...] grudnia 2004 r.(nr. [...]) art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Została ona bowiem wzniesiona w roku 2001 podczas gdy dwie szklarnie o których była mowa wcześniej zrealizowano w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 7 listopada 1978 r. Okoliczność powyższą przyznaje także skarżący podczas kontroli przeprowadzonej w użytkowanych obiektach w dniu [...] kwietnia 2004 r. Powyższe oznacza konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji wydanej przez organ I instancji. Niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać jednak należy, iż nie w pełni uzasadniony jest zarzut skarżącego jakoby w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.. Przepis ten statuuje zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, oraz ich wysłuchania. Z akt postępowania przed organami wynika, iż nie doszło do ich naruszenia w takim zakresie jak sugeruje skarga. Skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego (z dnia 6 lipca 2004 r.) w którym określono jego przedmiot. Składał wyjaśnienia w trakcie kontroli przeprowadzonej w użytkowanych obiektach w dniu [...] kwietnia 2004 r. aktywnie w niej uczestnicząc. Organy powinny jednak przeprowadzić postępowanie dowodowe także w zakresie wnioskowanym przez skrzącego, a tego w pełni nie uczyniły. Rozpoznając sprawę ponownie należy uwzględnić powyższe rozważania i dokonać takich ustaleń które precyzyjnie wykażą kiedy dwie szklarnie na które wcześniej inwestor uzyskał pozwolenie na budowę stały się pomieszczeniami magazynowymi, co będzie miało istotne znaczenie z punktu widzenia konieczności zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego wówczas obowiązujących. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 152 ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.