VII SA/Wa 192/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., Nr [...], Wójt Gminy R., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. poz. 414, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach administracji ogólnej (Dz. U. Nr 27, poz. 123), art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla I. i G. M. budynku gospodarczo-warsztatowego, na działkach nr [...] i [...], położonych na gruntach m. R. przy ul. [...] z zachowaniem następujących warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1, 2 Prawo budowlane. W decyzji wskazano, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Strona posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...], nie utraciła ważności, a jej wymagania zostały spełnione. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili B. i A. P., podnosząc, że decyzja narusza przepisy Prawa budowlanego bowiem pozwolenie na budowę wydano podczas gdy PINB orzekł w stosunku do wiaty znajdującej się na działce inwestora nakaz rozbiórki, nie uwzględniono ich uwag zgłaszanych do projektu budowlanego, oraz że inwestorzy nie wywiązali się z porozumienia zawartego w dniu 15 grudnia 1999 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, stwierdził nieważność decyzji Nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pomimo treści art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie w chwili wydania pozwolenia na budowę istniała w obrocie prawnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...], utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...], którą nakazano I. i G. M. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty drewnianej zlokalizowanej na działce Nr [...] w R. przy ul. [...] oraz uporządkowanie terenu po jej wykonaniu. W ocenie organu nadzorczego decyzja Nr [...] w sposób oczywisty i bezsporny została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Stan taki należy uznać za rażące naruszenie prawa. Obowiązywanie takiej decyzji wywołuje gospodarcze i społeczne skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie dlatego Wojewoda w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności. Odwołanie od ww. decyzji wniósł G. M. podnosząc, że w trakcie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził wizję, podczas której nie stwierdził odstępstw od zatwierdzonego decyzją Nr [...] projektu budowlanego. W jego ocenie przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego jest źle sformułowany, ponieważ nie uwzględnia sytuacji życiowej strony. Ponadto odwołujący podniósł, że budowę budynku gospodarczo-warsztatowego prowadził zgodnie z pozwoleniem i projektem budowlanym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wobec istnienia w obrocie prawnym nakazu rozbiórki wiaty drewnianej zlokalizowanej na działce nr [...] w R., której rozbiórki skarżący nie wykonał do dnia 30 czerwca 2000 r., tj. do dnia podjęcia przez Wójta Gminy R. decyzji o pozwoleniu na budowę, Wójt Gminy R. nie mógł skutecznie udzielić pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...]. Zgodnie z poglądem doktryny oraz przyjętą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie przez organ administracji publicznej decyzji o pozwoleniu na budowę wbrew dyspozycji ujętej w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 160 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji służy roszczenie o odszkodowanie od organu, który wydał decyzję z naruszeniem ww. przepisu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył G. M., wnosząc o jej uwzględnienie. Skarżący wskazał te same argumenty co w odwołaniu, a ponadto podniósł, że podczas kontroli PINB po orzeczeniu nakazu rozbiórki wiaty, wiedząc o treści art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, nie wstrzymał prowadzonych robót budowlanych, czym naraził inwestora na większe straty finansowe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innej przyczyny niż w niej podniesione. Wbrew stanowisku organów nadzorczych decyzja Nr [...] o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Należy mieć na względzie, że artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W przypadku braku wystąpienia ww. przesłanek, organ administracyjny nie może stwierdzić nieważności aktu administracyjnego. W konsekwencji organ zobligowany jest wydać decyzję odmawiającą stwierdzenie nieważności. W przedmiotowej sprawie organy nadzorcze obu instancji ograniczyły się wyłącznie do sprawdzenia czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza rażąco prawo (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), natomiast w przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym ww. organy administracyjne w ogóle nie zbadały czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało przeprowadzone przez organy nadzorcze obu instancji w sposób niepełny. Z tych względów należy uznać, że postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. Ponadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewodą [...], że decyzja Nr [...] o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zarzut podnoszony przez organy administracyjne obu instancji, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja narusza rażąco art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, nie znajduje potwierdzenia. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę uczynił to niezgodnie z treścią ww. normy prawnej, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Ww. przepis nieprecyzyjnie określa charakter prawny decyzji o nakazie rozbiórki, tzn. nie przesądza wprost czy mamy do czynienia z decyzją nieostateczną, czy - ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, że w ww. przepisie ustawodawca nie zastrzegł, czy decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki, ma być ostateczna, tak jak to wskazał w art. 28 ust. 1 Prawa budowanego. W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, iż skoro ustawodawca nie zastrzegł, że decyzja o nakazie rozbiórki musi być ostateczna, to znaczy, że również decyzja nieostateczna powinna spowodować wydanie decyzji odmownej o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2006 r., teza publ. Prawo budowlane pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, Wydanie 1, LexisNexis, Warszawa 2007, str. 224). A zatem prezentowana wyżej teza nie wynika wprost z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ do jej wyinterpretowania konieczne jest zastosowanie wykładni systemowej. W przedmiotowej sprawie w dniu podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę, istniała w obrocie prawnym nieostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...] o nakazie rozbiórki wiaty drewnianej zlokalizowanej na działce objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy, kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła w trakcie postępowania odwoławczego dot. nakazu rozbiórki wiaty. A zatem w dniu podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę (tj. [...] czerwca 2000 r.) w obrocie prawnym nie było jeszcze ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, która została wydana w dniu [...] lipca 2000 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W świetle przedstawionego wyżej stanowiska okoliczność ta nie może stanowić o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego skoro sam przepis w tej kwestii nie jest precyzyjny. Z tych względów należy uznać, że podnoszony przez organy nadzorcze obu instancji zarzut mógł być podnoszony na etapie postępowania zwykłego, a nie postępowania nieważnościowego, ponieważ wskazane naruszenie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego nie jest rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w rozważaniach organu obu instancji brak jest określenia charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych przesądzających o rażącym naruszeniu prawa. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.