VII SA/Wa 1920/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w W. i J. O. na decyzję Wojewody [....] z dnia [...]września 2008 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. skargę oddala Decyzją Nr [...] z dnia 8 sierpnia 2008r. znak: [..]08 Prezydent Miasta W.na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592, ze zm.) - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla inwestora – Miasta W. – Zarząd dróg Miejskich, z siedzibą w W. na budowę drugiej jezdni A. na odcinku ul. S., przebudowę jezdni istniejącej, przebudowę skrzyżowania A. z ul. S., budowę odcinka A. budowę drogi serwisowej, budowę chodników i ścieżek rowerowych, budowę kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikami retencyjnymi i pompownią, budowę sygnalizacji świetlnej, budowę ekranów akustycznych, budowę przepustu, przebudowę wodociągów, przebudowę kanalizacji tłocznej, przebudowę sieci gazowej, przebudowę i zabezpieczenie sieci cieplnej, przebudowę sieci teletechnicznych, przebudowę oświetlenia i kabli energetycznych, przebudowę ogrodzeń, rozbiórkę budynków i obiektów w pasie drogowym, na ternie wskazanych działek oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji z dnia [...] marca 2008r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji. Inwestor spełnił wszystkie, określone przepisami prawa wymogi przedkładając wraz z wnioskiem stosowne opinie i uzgodnienia. O wszczęciu postępowania strony zostały powiadomione w drodze obwieszczeń zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Obwieszczenie zostało umieszczone w dniu 26 maja 2008r. na stronie internetowej Urzędu . W. w dniu [...] maja 2008r. na tablicy ogłoszeń Urzędu W. w dniu [...] czerwca 2008r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicy M. , w dniu 3 czerwca 2008r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicy W. oraz ukazało się w dniu 4 czerwca 2008r. w "Ż ". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." z siedzibą w W. po rozpatrzeniu, którego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami i oceną prawną dokonaną przez Prezydenta W.. Uznał , iż przedłożony projekt budowlany jest kompletny i dołączono do niego wymagane opinie i uzgodnienia. Został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dołączył zgodę właścicieli na rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda [...] wyjaśnił, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się bardzo szczegółowo do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A.". Jak wynika z akt sprawy organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób właściwy, a zebrany materiał dowodowy jest kompletny. Zwrócił uwagę, iż uzgodnienia dotyczące m.in. terminu wymiany okien mogą być ustalane przez Spółdzielnię z wykonawcą po wydaniu decyzji drogowej. Wskazał, iż w zaskarżonej decyzji znalazł się zapis, że "przed oddaniem obiektu do użytkowania należy zrealizować wymianę stolarki okiennej w budynkach znajdujących się w sąsiedztwie drogi narażonych na nadmierny hałas. Z powyższego wynika, że rozmowy ze spółdzielnią będą dalej prowadzone w celu uzgodnienia terminów wymiany stolarki okiennej. Reasumując organ II instancji uznał, iż brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Skargi na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." oraz J. O.. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." decyzji zarzuciła: - rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34, art. 35, art. 36 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, iż projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie i uzgodnienia, w sytuacji gdy projekt ten nie spełnia wymagań wynikających z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane; nie zawiera opinii Stołecznego Konserwatora Zbytków w W. i Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a ponadto w sposób odmienny kształtuje obowiązki inwestora niż to ustaliła decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr [...] z dnia [...] maja 2007r., - brak ustaleń w zakresie wykonania inwentaryzacji stolarki okiennej w budynkach Spółdzielni znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji, - brak ustalenia miejsca i sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu osiedla "A.", - niewystarczające opracowanie dotyczące ekranów akustycznych, - brak opracowania systemu ochrony czystości powietrza kompensującego przewidywane zanieczyszczenie środowiska. Ponadto decyzji zarzucono naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 48 ust. 2 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 57 ust.1 ustawy prawo ochrony środowiska, a także naruszenie art. 5 i art. 74 Konstytucji RP, dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 27 czerwca 1985r. nr 85/337/EWG w sprawie skutków wywieranych przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko naturalne. Spółdzielnia podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Skarżący J. Og. powtórzył zarzuty stawiane przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A.". Dodatkowo wskazał, iż mieszka w budynku znajdującym się przy A. Projektowana inwestycja będzie bezpośrednio negatywnie oddziaływać na jego mieszkanie, a także na mieszkańców osiedla. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że wniesione skargi nie są zasadne, bowiem zaskarżona decyzja Prezydenta M W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie naruszyła w rażący sposób prawa. Nie zachodzą także inne przyczyny wyszczególnione w art. 156 K.p.a., ani też w art. 145 K.p.a. pozwalające na przyjęcie, iż wydano ją z naruszeniem prawa. Na wstępie należy spodkreslić, iż kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy dokonać z uwzględnieniem art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), określanej dalej mianem specustawy. Stanowi on, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, iż decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 K.p.a. W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 8 sierpnia 2008 r., na skutek wniesionego odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy i na jej podstawie prowadzone są roboty budowlane, które zgodnie z wpisem z dziennika budowy rozpoczęły się. W tym stanie rzeczy Sąd mógł brać pod uwagę tylko takie wady zaskarżonej decyzji, które przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności lub mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odnośnie podstaw wznowieniowych nie były one podnoszone przez skarżących, a Sąd z urzędu nie stwierdza ich istnienia. Pozostaje zatem do rozważenia ewentualne istnienie podstaw z art. 156 k.p.a. W ocenie Sądu rozważyć należy przede wszystkim czy zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pozostałe podstawy nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie były podnoszone przez skarżących, a Sąd nie stwierdza ich istnienia z urzędu. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa stanowiącego jedną z przesłanek stwierdzenie nieważności decyzji i prowadzi w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno- gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenia prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.). Oceniając w tym aspekcie zarzut wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszaniem prawa tj. art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34, art. 35 i art. 36 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, iż nie jest on trafny. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, posiada wszystkie wymagane prawem opinie, uzgodnienia i pozwolenia, w szczególności niezasadny jest zarzut braku pozwolenia S. Konserwatora Zabytków na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków. Podkreślić należy, iż planowane przedsięwzięcie polega na rozbudowie A. na odcinku od D. do ul. S., a teren ten nie jest objęty ochroną konserwatorską, nie znajduje się też w otoczeniu zabytku w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.). Rozważając kolejny zarzut, braku wariantowości na płaszczyźnie prawa wspólnotowego należy zauważyć, iż w związku z członkowstwem polski w Unii Europejskiej muszą być stosowane bezpośrednio przez organy administracji akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń (por. art. 249 ak. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą /TWE/ w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia m.in. Polski oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej /Dz. U. z 2004r., nr 90, poz. 864/). W prawie wspólnotowym, zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 249 TWE, dyrektywa, podobnie jak rozporządzenie czy decyzja jest instrumentem prawnym wiążącym, w przeciwieństwie do opinii, czy rekomendacji. Dyrektywy wiążą jednak w specyficzny sposób kraje członkowskie, a mianowicie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty. Chodzi zatem o osiągnięcie wymaganego przez dyrektywę stanu rzeczy. Mając ten charakter dyrektyw na względzie należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami Dyrektyw Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. UE L. 85.175.40 ze zm.) Art. 5 ust. 1 tej dyrektywy nałożył na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia środków niezbędnych do zapewnienia, iż wykonawca dostarczy we właściwej formie informacje wyszczególnione w załączniku III. Wśród tych informacji nałożono na inwestora (czyli wykonawcę w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej dyrektywy) obowiązek rozpatrywania alternatywnych rozwiązań włącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe, ale tylko wówczas, gdy było to stosowne. Otóż w ocenie Sądu ze wskazanych już przyczyn na inwestorze nie spoczywał w niniejszej sprawie obowiązek przedstawienia alternatywnych rozwiązań przez niego rozpatrzonych, stąd usankcjonowanie ich braku w zaskarżonej decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nieskuteczny w przedstawionym powyżej aspekcie kontroli jest także zarzut naruszenia art. 5 i art. 74 Konstytucji RP. Podkreślić należy, iż władze publiczne są zobowiązane do "prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom" (art.74 ust. 1). Sformułowanie to ma charakter typowy dla określenia zadań (zasady polityki) państwa, nie rodzi natomiast bezpośrednio jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie jednostki. Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze – obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest – nakazane przez art. 5 Konstytucji – kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju, co nawiązuje do ustaleń międzynarodowych, w szczególności konferencji w Rio de Janeiro w 1992 r. (por. J. Boć, [w]: Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s.24 i nast.). W ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody czy kształtowanie ładu przestrzennego, ale także należyta troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z konicznością budowania stosownej infrastruktury niezbędnej dla – uwzględniającego cywilizacyjne potrzeby - życia człowieka i poszczególnych wspólnot. Idea zrównoważonego rozwoju zawiera więc w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia (por. wyrok TK z dnia 6 czerwca 2006 r., K 23/05, OTK 2006/6/62). Jak wynika z uzasadnienia wniesionych skarg podstawowym ich zarzutem jest nieuwzględnienie przez organ administracji uzasadnionych interesów mieszkańców osiedla "A.", w szczególności poprzez brak zastosowania takich rozwiązań, które chroniłyby mieszkańców przed uciążliwością projektowanej inwestycji (jak np. przebieg drogi w tunelu). W ocenie Sądu do wszystkich podniesionych zarzutów organ odwoławczy trafnie odniósł się w zaskarżonej decyzji. Sąd podziela argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji i stwierdza, że organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, które ściśle dotyczą niniejszego pozwolenia na budowę. Jednocześnie w niniejszym uzasadnieniu Sąd pomija szczegółowe omówienie pozostałych, drobniejszych zarzutów, nie mających ścisłego związku z kontrolowanym rozstrzygnięciem, których wystąpienie nie mogłoby i tak skutkować stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na zakres i charakter szczegółowe ich opisywanie staje się zbędne wobec przesłanek, które w myśl art. 31 ust. 2 specustawy Sąd może brać pod uwagę przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, a więc możliwości uwzględnienia jedynie przesłanek wznowieniowych lub wskazujących na nieważność kontrolowanej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.