VII SA/Wa 1924/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. P. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku określonego w tytule wykonawczym oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 127 i art. 128 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity, Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 - z późn. zm., w skrócie u.p.e.a.), skierował obowiązek objęty Tytułem Wykonawczym TW-[...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego - D. C. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nakazał D. C. jako inwestorowi, rozbiórkę nośnika reklamowego otaczającego budynek położony przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]) i jednocześnie zobowiązał inwestora do uporządkowania terenu po wykonaniu rozbiórki. W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu powiatowego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Tym samym decyzja PINB dla m. [...] stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, co skutkowało wymagalnością obowiązku rozbiórki. Wobec stwierdzenia niewykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanego z zachowaniem obowiązków przewidzianych art. 15, art. 26 § 5 oraz art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, doręczając skutecznie zobowiązanemu w dniu [...] stycznia 2015r. upomnienie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r., a następnie doręczając w dniu [...] stycznia 2015r. Tytuł Wykonawczy TW-[...] Nr. Ustalenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę do zastosowania środka egzekucyjnego przewidzianego w art. 127 u.p.e.a., co w stosunku do zobowiązanego nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2015r. w trakcie kontroli wykonania obowiązku przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.[...]. Na podstawie sporządzonego w jej trakcie protokołu Nr [...] stwierdzono brak wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej. Argumentując konieczność zastosowania ww. środka egzekucyjnego, wobec bezczynności zobowiązanego, organ wskazał na zasady ogólne określone w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a., ale również orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika iż "organ po ustaleniu, jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w okolicznościach danej sprawy, winien zastosować wobec zobowiązanego taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich - zastosować najmniej uciążliwą", (wyrok WSA we Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 858/10). Wobec powyższego, za środek gwarantujący najszybsze i skuteczne i całkowite wykonanie obowiązku, organ egzekucyjny uznał środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo D. C. Organ wskazał, że ugruntowanego orzecznictwa sądowo administracyjnego, wynika iż wykonanie zastępcze winno być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązany nie wykona wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt. II OSK 767/08). Dalej organ stwierdził, że zobowiązany był w pełni świadom konsekwencji wynikających z uchylania się od wykonania obowiązku. W treści postanowienia z dnia [...] marca 2015r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał go do wykonania obowiązku określonego w Tytule Wykonawczym TW-[...] Nr [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, z jednoczesnym zagrożeniem zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Bezskuteczny upływ tego terminu w pełni uzasadniał orzeczenie środka bezpośrednio prowadzącego do jego wykonania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] stosownie do art. 128 § 1a u.p.e.a., wskazał nadto, że przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego przedmiotowego obowiązku wynosi 80.000 zł. Kwota ta jest szacunkowa, ustalona na podstawie robót budowlanych o takim samym charakterze i zakresie, wykonywanych uprzednio przez organ egzekucyjny. W celu określenia wysokości zaliczki na poczet zastępczego wykonania obowiązku niezbędne będzie sporządzenie kosztorysu inwestorskiego w ramach orzeczonego środka egzekucyjnego. Ewentualnymi kosztami jego sporządzenia obciążony będzie również zobowiązany (wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 440/11). D. C. wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2015 roku, o zastosowaniu wykonania zastępczego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego: - art. 6 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezzasadne przyjęcie, iż uchyla się od wykonania obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego otaczającego budynek położony przy ul. [...] w [...] w sytuacji, gdy nie jest on właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest nośnik reklamowy i nie ma możliwości wykonania tego obowiązku, - art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. wniósł zarzuty przeciwko wszczętemu postępowaniu egzekucyjnemu wnosząc o umorzenie egzekucji. Powołał się m. in. na treść art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. to jest zarzut niewykonalności obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2014 roku, nakazującej mu dokonanie rozbiórki nośnika reklamowego, z tego względu, że od września 2014 roku nie jest już właścicielem nieruchomości. Brak tytułu własności do nieruchomości uniemożliwia mu wykonanie obowiązku polegającego na wykonaniu rozbiórki nośnika reklamowego, co powinno skutkować umorzeniem postępowania. Wykonanie zobowiązania wiązałoby się z wkroczeniem w zakres cudzego władztwa nad nieruchomością. Nieruchomością włada inny podmiot, nie ma on prawnych możliwości podporządkowania się decyzji. W tej sytuacji zachodzi niewykonalność obowiązku. Możliwość zastosowania środków egzekucyjnych zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. występuje jedynie w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków. Termin "uchyla się" zakłada niewykonanie obowiązku w sytuacji istnienia obiektywnej możliwości jego realizacji. Taka sytuacja w sprawie nie występuje. Obowiązek nie jest adresowany do aktualnego właściciela nieruchomości, a tym samym nie będzie możliwy do wyegzekwowania. Organ nie wyjaśnił okoliczności faktycznych sprawy i nie odniósł się do nich w treści zaskarżonego postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2014r., poz. 1409) po rozpatrzeniu zażalenia D. C. na postanowienie PINB dla m.[...] z dnia [...].05.2015r., w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...].01.2015r., wynikającego z decyzji PINB dla m.[...] z dnia [...].09.2014r., nakazującej D. C. dokonanie rozbiórki nośnika reklamowego otaczającego budynek położony przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...] z obr. [...]) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z niewykonaniem przez D. C. obowiązku wskazanego w decyzji PINB dla m.[...] z dnia [...].09.2014r. - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...].01.2015r. D. C. zostało doręczone upomnienie z dnia [...].01.2015r. wzywające do wykonania w/w obowiązku. W dniu [...].01.2015r. PINB dla m.[...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który doręczono zobowiązanemu w dniu [...].01.2015r., czym wszczęto przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...].02.2015r., PINB dla m.[...] uznał zarzuty D. C. wniesione w piśmie z dnia [...].02.2015r. za nieuzasadnione. W związku z uchylaniem się D. C. od wykonania ciążącego na nim obowiązku, PINB dla m.[...] postanowieniem z dnia [...].03.2015r., nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Następnie postanowieniem z dnia [...].05.2015r., organ I instancji skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego. Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Ze względu na uchylanie się od wykonania obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego, PINB dla m.[...] zasadnie skierował obowiązek do wykonania zastępczego w oparciu o przepisy cytowanej ustawy. Według art. 128 § 1 w/w ustawy, w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Organ egzekucyjny - PINB dla m.[...], doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...].01.2015r. (załącznik do postanowienia). Wobec powyższego zasadnie i zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ powiatowy wydał postanowienie o skierowaniu do wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku. Zastosował się również do dyspozycji art. 128 § 1a w/w ustawy i wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego. Natomiast wskazane w zażaleniu okoliczności nie mogą stanowić powodu zaprzestania prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Egzekwowana decyzja jest ostateczna, wobec czego podlega wykonaniu. Do zakończenia postępowania egzekucyjnego w drodze odstąpienia od czynności egzekucyjnych względem podmiotu zobowiązanego, może dojść dopiero po przedstawieniu dowodów potwierdzających wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym Nr [...]. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego objęte zażaleniem postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. D. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 roku, utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla m. [...] z dnia [...] maja 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego: - art. 6 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezzasadne przyjęcie, iż uchylał się od wykonania obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego w sytuacji, gdy nie jest on właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest nośnik reklamowy i nie możliwości wykonania tego obowiązku, - art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi D. C. wskazał, że nie może wykonać obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozbiórki nośnika reklamowego, gdyż jest to niemożliwe i prawnie niedopuszczalne. Od września 2014 roku nie jest bowiem właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest nośnik reklamowy. Nie sprawuje władztwa nad nieruchomością, co uniemożliwia mu w sposób obiektywny wykonanie tego obowiązku. Możliwość zastosowania środków egzekucyjnych występuje jedynie w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonywania obowiązków. Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do nie wykonywania ciążącego na nim obowiązku, może przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wydając zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do istoty zarzutu zawartego w zażaleniu, to jest że nie posiada prawnej możliwości wykonania tego obowiązku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. W związku z niewykonaniem przez D. C. obowiązku wskazanego w decyzji PINB dla m.[...] z dnia [...].09.2014r. - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity, Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), prowadzi postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...].01.2015r. D. C. zostało doręczone upomnienie z dnia [...].01.2015r. wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego otaczającego budynek położony przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]). W dniu [...].01.2015r., PINB dla m.[...], wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który doręczono zobowiązanemu w dniu [...].01.2015r., czym wszczęto przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...].02.2015r., PINB dla m.[...] uznał zarzuty D. C. wniesione w piśmie z dnia [...].02.2015r. za nieuzasadnione. W związku z nie wykonaniem ciążącego na skarżącym obowiązku, PINB dla m.[...], postanowieniem z dnia [...].03.2015r., nałożył na D. C. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Następnie postanowieniem z dnia [...].05.2015r., organ I instancji skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego. W trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny prawidłowo, wobec bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył najpierw grzywnę w celu przymuszenia. Wykonanie zastępcze, zostało orzeczone, gdyż mimo wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązany nadal nie wykonał obowiązku. Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Według art. 128 § 1 w/w ustawy, w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Z akt sprawy, wynika że organ egzekucyjny - PINB dla m.[...] -doręczył zobowiązanemu wraz z tym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...].01.2015r. (załącznik do postanowienia). Wobec powyższego zasadnie i zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wydano postanowienie w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku. Organ prawidłowo, choć bardzo ogólnie stwierdził, że podniesione w zażaleniu okoliczności nie mogą stanowić powodu zaprzestania prowadzenia postępowania egzekucyjnego, egzekwowana decyzja jest ostateczna i podlega wykonaniu. Do zakończenia postępowania egzekucyjnego w drodze odstąpienia od czynności egzekucyjnych względem zobowiązanego może dojść dopiero po przedstawieniu dowodów potwierdzających wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym Nr [...]. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Niewykonalność obowiązku stanowiła podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. Okoliczność taka nie może natomiast stanowić skutecznej podstawy zażalenia na postanowienia o wykonaniu zastępczym nakazanego obowiązku, ponieważ przy jego rozpatrywaniu, organ egzekucyjny nie bada merytorycznie samej sprawy, a jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. W tym kontekście podzielić można zarzut skargi, iż organ odwoławczy tylko ogólnie odniósł się w uzasadnieniu swojego postanowienia do kwestii niemożliwości wykonania egzekwowanego obowiązku. Jednak jest to wadliwość samego uzasadnienia postanowienia, pozostająca bez wpływu na ocenę całości rozstrzygnięcia, które odpowiada prawu. Podkreślenia wymaga, iż zarzut niewykonalności obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 roku, był oceniony w ostatecznym postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Organ uznał wówczas zarzuty do postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. Postanowienie to zostało poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. w sprawie o sygn.. VII SA/Wa 1312/15 – skargę D. C. oddalił. Tym samym jako całkowicie bezzasadny jawi się podstawowy zarzut skargi, gdyż objęte skargą postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.