VII SA/Wa 1928/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi H. i J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. i J. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz.1071 z 2000r.), po przeprowadzeniu postępowania, w sprawie zmiany sposobu użytkowania wiaty - budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] w P. 30 gm. W. - umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W ocenie organu I instancji zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie wykazał, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 1998r., wydanej przez Wójta Gminy W. Inwestor dysponował również potwierdzeniem zgłoszenia do użytkowania w/w obiektu budowlanego. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniach 15 lipca 2005r. i w dniu 26 października 2006r. na w/w posesji wykazały, że przedmiotowy obiekt był nieużytkowany. Organ podał, iż przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie wiata- budynek gospodarczy, a nie działalność prowadzona obok w/w budynku. Postępowanie dowodowe wykazało, że na budowę budynku gospodarczego jak i na użytkowanie C. W. posiadał odpowiednią dokumentację, a czynności kontrolne nie wykazały zamiany sposobu użytkowania w/w obiektu. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ pismem z dnia 17 listopada 2006r. wystąpił do E. S., J. C. i G. K. o wskazanie interesu prawnego, z uwagi na to, że nie są oni bezpośrednimi sąsiadami posesji, na której zlokalizowany jest sporny obiekt. W ocenie organu wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w niniejszej sprawie, gdyż ich nieruchomości nie sąsiadują bezpośrednio z posesją, na której położony jest przedmiot postępowania, jak również ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania w/w obiektu budowlanego. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wyżej opisany stan faktyczny sprawy wypełniał przesłankę do zastosowania art. 105 § 1 Kpa z uwagi na brak przedmiotu postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), w związku ze złożonym odwołaniem przez G. K., J. C. i E. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2006r. - umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż czynności kontrolne nie wykazały zmiany sposobu użytkowania, w związku z powyższym, decyzją Nr [...] z dnia [...]12.2006r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie. W/w decyzja nie została doręczona skarżącym ponieważ nie zostali uznani przez organ I instancji za strony niniejszego postępowania. Pismem z dnia 29 grudnia 2006r. powiatowy organ nadzoru budowlanego poinformował skarżących o swoim stanowisku w tej sprawie i o wydanym rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m. in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Ustalenie stron postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego następuje również przez ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Stwierdzić należy, że w omawianej sprawie wnoszący odwołanie nie wykazali, że posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, w rozumieniu art. 28 Kpa. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że J. C. nie jest właścicielem nieruchomości położonej we wsi P., natomiast działka nr ew. [...] sąsiadująca z działką K. W. nr ew. [...] stanowi własność H. C., która nie występowała z odwołaniem od w/w decyzji. Nieruchomości należące do G. K. (nr ew. [...]) i E. S. (nr ew. [...]) nie graniczą bezpośrednio z działką, na której znajduje się sporny obiekt i nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W związku z czym nie posiadali też legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. złożyli E. S., H. i J. C., G. K. wnosząc o jej uchylenie. W skardze wyjaśniono, iż sprawa dotyczy nielegalnie działającego zakładu betoniarskiego na działce [...] we wsi P. W 1996r. Wójt Gminy W. podjął decyzje dotyczące likwidacji 2 silosów na cement, węzła betoniarskiego oraz płyty betonowej i suchego ustępu nielegalnie ustawionych na działce [...] we wsi P. Liczne skargi i interwencje doprowadziły do tego że wydano decyzję nr [...] dotyczącą rozbiórki węzła betoniarskiego i silosów na działce [...] we wsi P. Decyzja ta do dnia dzisiejszego nie została wyegzekwowana. Dopiero skarga z dnia 20 kwietnia 2004r. wniesiona jednocześnie do PINB w O. i Inspekcji Sanitarnej w O. spowodowała wszczęcie postępowania. W skardze wyjaśniono, iż działka [...] we wsi P. została podzielona w kwietniu 2004r. na działkę o nr [...] i [...] między członków rodziny właściciela tak, że bezpośrednimi sąsiadami przestali być E. S. i H. i J. C., pozostał jedynie G. K. W kwietniu 2006r. nastąpił ponowny podział między członków rodziny na działki [...] na [...] i [...], co spowodowało, iż również G. K. przestał być bezpośrednim sąsiadem. W ocenie skarżących działki do nich należące znajdują się w strefie niekorzystnego oddziaływania zakładu, co przesądza o posiadaniu przez nich przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 6 września 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. S., a postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007r. odrzucono skargę G. K. Biorąc powyższe pod uwagę rozpatrzeniu podlega skarga złożona przez H. i J. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na błędne rozstrzygnięcie organu administracji. Sąd nie jest związany granicami skargi, ale zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, to oznacza, że władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Na wstępie podkreślić należy, iż uchybienie ustawowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa na wniesienie odwołania powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy zobowiązany jest więc w postępowaniu wstępnym ustalić, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym ustawą terminie. Rozpatrzenie odwołania złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pierwszoinstancyjnego wydana została w dniu [...] grudnia 2006r. Jak wynika z dowodów doręczenia znajdujących się w aktach sprawy nie została ona doręczona skarżącym na skutek przekonania organu, iż nie posiadają oni przymiotu strony. Wskazać należy, iż wszystkie pozostałe strony postępowania otrzymały niniejszą decyzję w dniu 9 stycznia 2007r. Termin do wniesienia odwołania upłynął więc z dniem 23 stycznia 2007r. Tymczasem skarżący wnieśli odwołanie w dniu 30 stycznia 2007r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym), a więc po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Wskazać należy, iż w sytuacji, w której organ nie doręczył konkretnemu podmiotowi - będącemu jednak w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego - ani nie ogłosił decyzji, to stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania, ale pod warunkiem, że wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16.11.1998r, II SA 1391/1998, LEX nr 41308) Kwestia terminu do wniesienia odwołania nie była jednak w ogóle przedmiotem oceny przez organ odwoławczy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wskazując na brak przymiotu strony pomimo, iż zostało ono wniesione po terminie, wobec czego - stosownie do treści art. 134 kpa - winien był wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z tego powodu decyzja organu odwoławczego dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Na marginesie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż organ ponownie rozpatrując sprawę winien rozważyć czy pismo strony skarżącej z dnia 29 stycznia 2007r. zatytułowane "Odwołanie" w istocie nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Wpłynęło bowiem ono do organu w chwili, gdy decyzja z dnia [...] grudnia 2006r. stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron postępowania w ustawowym terminie nie wniosła odwołania. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Zasada prawdy obiektywnej dotyczy także treści żądania strony oraz trybu rozpatrywania tego żądania. Organ administracji jest zobowiązany do ustalenia treści żądania strony i w tym celu udziela jej stosownych informacji i wyjaśnień. Ponadto organ odwoławczy winien w sposób niewątpliwy wyjaśnić, kto złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2006r. Za nieuzasadnione uznać bowiem należy twierdzenie, iż H. C. nie składała odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. o nr [...]. W nagłówku odwołania wskazano co prawda wyłącznie J. C. jednakże podpisane zostało ono przez oboje małżonków. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).