VII SA/Wa 1929/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] Burmistrz Miasta W., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. i R. W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-wczasowego z usługą gastronomiczną na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w J. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. znak [...] Wojewoda [...], w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził nieważność powyższej decyzji Burmistrza Miasta W. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja jest niezgodna z przepisem § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) stanowiącym, że należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 3 m. dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Z akt sprawy wynika, iż projektowany obiekt ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi od strony wschodniej oddalony jest o 1,5 m. od granicy z działką nr [...]. Ponadto organ stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, iż pod zabudowę można przeznaczyć max. 20% powierzchni działki. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji stosunek powierzchni działki zabudowanej do powierzchni niezabudowanej wynosi ok. 40%, a zatem rozbudowa jest niezgodna z art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. Wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 5060/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. i S. W., uchylił w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, iż w decyzji z dnia [...] września 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto postanowienia, odnoszące się do lokalizacji przedmiotowej inwestycji, dopuszczające usytuowanie nowoprojektowanej części budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. od granicy, bądź bezpośrednio w granicy działki inwestora, gdy na takie usytuowanie wyraził zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości. Zgoda taka została udzielona i znajduje się w aktach sprawy. W ocenie Sądu, lokalizacja taka nie narusza § 12 ust. 6 w/w rozporządzenia, który dopuszcza zbliżenie budynku do granicy działki na odległość nie mniejszą niż 1,5 m., bądź usytuowanie budynku bezpośrednio w granicy, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej. Wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 798/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną W. K. od powyższego wyroku. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie zostały naruszone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przepisy planistyczne ograniczające powierzchnię zabudowy. Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja obejmuje obszar dwóch działek (działki nr [...] i [...]), a zatem nie zostały przekroczone wskazane w planach normy obszarowe zabudowy (max. 20 %). Ponadto Sąd podkreślił, iż zostały spełnione w kwestionowanej decyzji wymagania o charakterze techniczno-budowlanym oraz zostały zapewnione interesy osób trzecich. Zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, odległość budynku od granicy działki powinna wynosić 4 m. Części nowo projektowane mogą być zlokalizowane bliżej (nie mniej niż 1,5 m. od granicy działki), bądź bezpośrednio w granicy działki inwestora, jeśli na takie usytuowanie wyrazi zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości. Te wymagania zostały spełnione. Dodatkowo Sąd wskazał, że obok planowanej inwestycji znajdują się działki niezabudowane i leśne. Przekształcenia własnościowe, które nastąpiły po dniu wydania decyzji nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego w odmiennym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 158 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, iż zgodnie z decyzją z dnia [...] września 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszcza się lokalizację nowoprojektowanej części budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. od granicy, bądź bezpośrednio na granicy działki inwestora, gdy na takie usytuowanie wyrazi zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości. Z planu zagospodarowania działki wynika, że rozbudowywany budynek ma być zlokalizowany na granicy z działką nr [...], za zgodą właścicieli działki. Odległość 2,5 m. budynku od granicy z działką nr [...] wynika z faktu, iż istniejący obiekt był już zlokalizowany w takiej odległości od granicy działki sąsiedniej. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż powierzchnia zabudowy na działkach nr [...] i [...] wynosi 321 m², a powierzchnia działek wynosi w sumie 2 x 810 m², tj. 1620 m². Dopuszczalna natomiast powierzchnia zabudowy wynikająca z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1999 r. wynosi 20% do 28%, czyli 324 m² do 453,6 m². Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że rozbudowana część budynku mieszkalno-wczasowego ma być zlokalizowana w granicy z działką nr [...] (ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych) oraz w odległości 2,50 m. od działki nr [...] (ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi). Na takie usytuowanie budynku wyrazili zgodę właściciel w/w działek, które w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę były działkami leśnymi, niezabudowanymi. W ocenie organu odwoławczego, nie został rażąco naruszony przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ zauważył, iż został zachowany w pozwoleniu na budowę wymóg wynikający z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczący możliwej powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę. Skargę na powyższą decyzję wniosła W. K., zarzucając m.in. naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 oraz art. 158 k.p.a. W ocenie strony skarżącej, organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, iż organy administracji bezpodstawnie przyjęły, że właściciele sąsiedniej nieruchomości wyrazili zgodę na lokalizację rozbudowywanego budynku na granicy z działką nr [...]. Pisemnej zgody na usytuowanie budynku nie wyrazili wszyscy współwłaściciele działki nr [...], w szczególności W. K. i Skarb Państwa. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż organy administracji błędnie ustaliły, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...] była działką leśną, a nie budowlaną i w związku z tym nieprawidłowo uznały, iż rozbudowywany budynek mógł znajdować się w odległości mniejszej od granicy tej działki, niż wynikająca z § 12 ust. 6 cytowanego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-wczasowego z usługą gastronomiczną na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w J. Sprawę niniejszą przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia22 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 798/06, oddalającym skargę kasacyjną W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 5060/03, uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-wczasowego z usługą gastronomiczną na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w J. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przy wydawaniu ww. decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-wczasowego z usługą gastronomiczną, nie doszło ani do rażącego naruszenia prawa, ani do naruszenia prawa w ogóle. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, co ma istotne znaczenie dla zakresu dokonywanej kontroli przez organy i sądy administracyjne. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie to dotyczy. W uwzględnieniu stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 798/06 stwierdzić należy, iż zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Organy obu instancji dokonały właściwej interpretacji zaleceń, wynikających z prawomocnego wyroku Sądu oraz zrealizowały powyższe zalecenia prawidłowo. Słusznie Wojewoda [...] ocenił, a za nim - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-wczasowego z usługą gastronomiczną na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w J., nie zawiera żadnej z wad, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez Burmistrza Miasta W., tj. na dzień [...] grudnia 2000 r. – należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ściana z otworami okiennymi lub drzwiowymi, zaś 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Przepis § 12 ust. 6 dopuszcza usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Wymagania w tym zakresie zostały spełnione przy udzielaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z decyzją z dnia [...] września 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszcza się lokalizację nowoprojektowanej części budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. od granicy, bądź bezpośrednio na granicy działki inwestora, gdy na takie usytuowanie wyrazi zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości. Rozbudowana część budynku mieszkalno-wczasowego ma być zlokalizowana w granicy z działką nr [...] (ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych) oraz w odległości 2,50 m. od działki nr [...] (ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi). Na takie usytuowanie budynku wyrazili zgodę właściciel ww. działek, które w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę były działkami leśnymi, niezabudowanymi. A zatem, nie został rażąco naruszony przepis § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor zapewnił przy tym dbałość o interesy osób trzecich. Przekształcenia własnościowe, które nastąpiły po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wpływają na prawidłowość tego rozstrzygnięcia, gdyż zostało ono podjęte w odmiennym stanie faktycznym. Ponadto, został zachowany w pozwoleniu na budowę wymóg - wynikający z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - dotyczący możliwej powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż powierzchnia zabudowy na działkach nr [...] i [...] wynosi 321 m², a powierzchnia działek wynosi w sumie 2 x 810 m², tj. 1620 m². Nie został więc naruszony wymóg dotyczący dopuszczalnej powierzchni zabudowy - wynikający z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1999 r. - określonej jako 20% do 28%, czyli 324 m² do 453,6 m². Oznacza to, że nie zostały naruszone w niniejszej sprawie przepisy planistyczne, ograniczające powierzchnię zabudowy. Nie może bowiem budzić wątpliwości okoliczność, że planowana inwestycja obejmuje obszar dwóch działek (działki nr [...] i [...]), a zatem nie zostały przekroczone normy obszarowe zabudowy (max. 20 %). Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.