VII SA/Wa 1929/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska -Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych skargę oddala Wnioskiem z dnia 18 maja 2010 r. Gmina [...] zgłosiła zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni drogi poprzez wykonanie nakładki asfaltowej w istniejącym pasie drogowym ul. S., na terenie działek o nr ew. [...], położonych w miejscowości S. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], wydanym w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wezwał Gminę [...] do usunięcia, w terminie siedmiu dni, istniejących braków w dokumentacji, poprzez przedłożenie szkicu lokalizacji drogi przeznaczonej do remontu, na mapie do celów opiniodawczych, oraz udokumentowanie legalności ułożenia płyt prefabrykowanych drogowych typu MON. Inwestor uzupełnił braki zgłoszenia w dniu 15 czerwca 2010 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania w/w robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż działka nr [...] wyłożona jest płytami prefabrykowanymi typu MON, natomiast działki o nr [...] nie są utwardzone. Starosta [...] stwierdził, iż zgłoszenie mogłoby być wystarczające w odniesieniu do nawierzchni składającej się obecnie tylko z płyt betonowych gdyby chodziło o urządzenia tam "drogi budowlanej", o charakterze tymczasowym. Zgłoszenie dotyczy w istocie wybudowania nowej drogi publicznej. Inwestycja mająca polegać na zmianie konstrukcji drogi o nawierzchni gruntowej i wyłożonej płytami betonowymi na nawierzchnię asfaltową z podbudową z kruszywa łamanego, warstwy mrozochronnej, z piasku i obramowania jezdni krawężnikiem betonowym, stanowi w rzeczywistości budowę, a nie remont - dlatego nie może być prowadzona na podstawie zgłoszenia. Organ zauważył, iż pod pojęciem remont, stosowanie do art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. W konkluzji organ uznał, iż w myśl art. 28 Prawa budowlanego, na realizację przedmiotowej inwestycji wymagane jest pozwolenie na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gminna [...], podnosząc, iż decyzja wnosząca sprzeciw została wydana po upływie terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Termin na wniesienia sprzeciwu, w jej ocenie, upłynął bowiem w dniu 18 czerwca 2010 r., decyzja zaś została wydana dopiero [...] lipca 2010 r., a doręczona 12 lipca 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na "remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków". Podobnie, jak organ I instancji, podniósł, iż poprzez remont, zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Dalej, organ zauważył, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Powołując się na art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), wskazał, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Wojewoda [...] stwierdził, że dla możliwości zastosowania art. 29 ust.2 Prawa budowlanego, droga musi być istniejącą budowlą, zaś pas drogowy stanowi tylko grunt, na którym może być zlokalizowana. Nawet jeżeli na danej nieruchomości została "urządzona droga", a nie została zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, to taka droga nie może zostać uznana za istniejącą. Organ odwoławczy podniósł, iż z ewidencji wynika, że objęta zgłoszeniem droga nie jest to drogą gminną. Również ze spisanej w dniu 11 czerwca 2010 r. w organie I instancji notatki służbowej (celem wyjaśnienia legalności wybudowania tymczasowej drogi) wynikało, że "płyty prefabrykowane typu MON ułożone zostały jako tymczasowa droga dojazdowa do placu budowy budynków mieszkalnych realizowanych przez firmę [...]". Przyjęcie pojęcia "droga" jako gruntu, a nie jako budowli, naruszałoby obowiązujące przepisy. Organ stwierdził ponadto, iż za remont nie mogą być uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy. W złożonej dokumentacji - Remont ulicy S. w S., projekt przewidywał: "przekrój konstrukcyjny: warstwa ścieralna z betonu asfaltowego, warstwa wiążąca z betonu asfaltowego, górna warstwa podbudowy z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie, dolna warstwa podbudowy z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie, warstwa mrozoodporna z piasku średniego". Taka przedstawione roboty budowlane przedmiotowej inwestycji wskazywały, że jest to budowa, co pociągalo za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, po terminie - organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem zobowiązano zgłaszającego do uzupełnienia dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 5) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w przypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia terminu wyznaczonego postanowieniem. Z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie zgodziła się Gmina [...], wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła jej naruszenie przepisów: - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie błędnej wykładni przez organy obu instancji, iż termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu przez Starostę [...] został zachowany; - art. 6, art. 7 i art. 57 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie przez organu administracji zasady praworządności oraz błędne licznie terminów wywołujących skutki prawne dla strony postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, inwestor może przystąpić do wykonywania robót, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W ocenie strony, w niniejszej sprawie zgłoszenie sprzeciwu przez Starostę [...], nastąpiło z ewidentnym przekroczeniem terminu. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 17/09, Gmina [...], podniosła, iż termin wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem zawitym i nie jest możliwe jego przedłużenie w szczególności przez wydanie postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia braków zgłoszenia, w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto wskazała na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/008, zgodnie z którą, termin 30 dni jest terminem do doręczenia sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni drogi poprzez wykonanie nakładki asfaltowej w istniejącym pasie drogowym ul. S., na terenie działek o nr ew. [...], położonych w miejscowości S. Wskazać należy, że głównym zarzutem, a właściwie jedynym, jaki postawiła Gmina [...] wobec zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego "zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Powyższy 30 dniowy termin jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Terminy prawa materialnego są terminami zawitymi, a co za tym idzie nie mogą być przedłużane, ani nie podlegają przywróceniu. Nie oznacza to jednak braku możliwości przerwania biegu tego terminu. W rozpatrywanej sprawie, przerwanie biegu tego terminu nastąpiło na skutek wydania przez organ postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Zauważyć bowiem należy, iż organ musi mieć czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem, którego uzupełnienie o brakujące składniki może doprowadzić do sytuacji, w której organ będzie miał do czynienia z innym zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z niekompletnego wniosku (por. Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 373; J. Siegień: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 226; A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane, Warszawa 2007, s. 167). Z powyższego wynika, że termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia (por. wyrok NSA z 17 maja 1999 r., IV SA 747/97; wyrok NSA z 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, ONSA 2004 nr 2, poz. 49; wyrok NSA z 25 lipca 2006 r., II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007 nr 1, poz. 12; wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06 oraz wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006, nr 2, poz. 15 z glosą aprobującą J. Borkowskiego). Powyższy pogląd Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela. Mając więc na uwadze fakt, iż strona skarżąca w dniu 15 czerwca 2010 r. złożyła dokumenty stanowiące uzupełnienie zgłoszenia przystąpienia do robót budowlanych, stwierdzić należy, iż organ I instancji, wydając decyzję stanowiącą sprzeciw w dniu [...] lipca 2010 r. nie naruszył przepisów regulujących termin do wniesienia sprzeciwu. Termin do wniesienia sprzeciwu upływał bowiem w dniu 15 lipca 2010 r., decyzja wnosząca sprzeciw została zaś doręczona Gminie [...] w dniu 12 lipca 2010 r. Zatem zgodnie z wykładnią przedstawioną w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, zgodnie z którą termin 30 dni, jest terminem do doręczenia sprzeciwu stronie. Zauważyć również należy, choć to nie był przedmiotem skargi, iż organ zasadnie wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni drogi poprzez wykonanie nakładki asfaltowej w istniejącym pasie drogowym ul. S., na terenie działek o nr ew. [...], położonych w miejscowości S. Zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na "remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków". Przez remont, zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez organ, iż kwalifikacja w/w inwestycji wskazuje, że jest to budowa i pociąga za sobą, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Za remont nie mogą być uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy. Zakres robót budowlanych, objętych zgłoszeniem, nie mógł być uznany za remont, dlatego też inwestycja nie mogła być prowadzona na podstawie zgłoszenia. Już tylko z tej przyczyny należało wnieść sprzeciw, w stosunku do robót budowlanych objętym przedmiotowym zgłoszeniem. Stwierdzić należy, iż organ administracji zasadnie wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni drogi poprzez wykonanie nakładki asfaltowej w istniejącym pasie drogowym ul. S., na terenie działek o nr ew. [...], położonych w miejscowości S., mieszcząc się w terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.