VII SA/Wa 1929/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] czerwca 2018r. [...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2017 poz. 2187 ze zm.- dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa S. w K. z 28 lutego 2018 r. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2018 r. [...], którą wpisano do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...], stanowisko archeologiczne w G., gm. [...] (dz. nr ew. [...] i [...]). Organ wskazał, że Towarzystwo M. wystąpiło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków "nowo odkrytego cmentarzyska grobowców bezkomorowych ludności kultury pucharów lejkowatych z okresu neolitu" w G. i dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Organ I instancji dopuścił do udziału Fundację R. z/s w P., Stowarzyszenie E. z/s we W., Stowarzyszenie W. z/s w G. i Towarzystwo S. z/s w K.. Dalej przytoczył art. 9 ust. 1 u.o.z. oraz definicję zabytku, o której mowa w art. 3 pkt 4 u.o.z. Minister uznał, że organ I instancji działał zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. oraz stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków ww. stanowiska archeologicznego tj. wielofazowego cmentarzyska grobowców bezkomorowych kultury pucharów lejkowatych z okresu neolitu oraz cmentarzyska kurhanowego kultury łużyckiej z epoki brązu, jest uzasadnione. Wielkoobszarowe stanowisko archeologiczne nr [...] w G. stanowi teren o zachowanych własnych formach krajobrazowych, a będący w jego obrębie kompleks cmentarzysk stanowi przykład dobrze zachowanego pradawnego krajobrazu kulturowego, charakteryzującego się pozostałościami monumentalnych obiektów sprzed 5 tysięcy lat. Krajobraz ten wzbogacają młodsze pozostałości osadnicze funeralne, kształtowane od 2 polowy IV do końca II tysiąclecia p.n.e. Tak długi czas powstawania wskazuje na istotne znaczenie tego obszaru w świadomości lokalnych społeczności z czasów przedchrześcijańskich, jako przestrzeni sakralnej. Stan stanowiska nieznacznie tylko przekształconego przez gospodarkę leśną (las co najmniej od XVIII w.), czy wydobycie surowca kamiennego na przełomie XIX i XX w. jest bardzo dobry. Nikłe przekształcenia, ilość zachowanych obiektów i struktura przestrzenna, czynią zabytek unikatowym na tle neolitycznych cmentarzysk. Znaczenie kulturowe i niewątpliwa wartość naukowa, wyróżnia je w województwie i kraju, jak i w Europie. Stanowi ono świadectwo epok minionych, niosąc wartości zarówno historyczne (dokumentujące historię osadnictwa i kulturę funeralną lokalnych społeczności przedchrześcijańskich) oraz naukowe (rozpoznanie wielowiekowej historii regionu oraz charakterystyki prehistorycznej kultury osadniczej w Europie). Odpowiada ono zatem definicji zabytku archeologicznego, określonej w art. 3 pkt 4 u.o.z. Zachodziła więc konieczność objęcia ochroną konserwatorską całego oznaczonego terenu. Rozpatrując odwołanie organ wyjaśnił, że Towarzystwo S. w K. dopuszczono do postępowania ze względu na statutowe cele tj. realizację zadań publicznych w zakresie "ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego" (§ 3 ust. 1 pkt 23 statutu). Udział organizacji w tym postępowaniu nie może służyć jej partykularnym interesom (por. wyrok WSA w W-wie, sygn. akt VII SA/Wa 437/14). Nie ma ona też uprawnień do reprezentowania stron, ani wypowiadania się w interesie podmiotów niebiorących udziału w postępowaniu. Minister nie uwzględnił zatem uwag niedokonania analizy zasadności objęcia ochroną konserwatorską pod kątem "okoliczności związanych z wydobyciem węgla brunatnego". Są one chybione i nie dotyczą postępowania. Przy wpisie organ zobowiązany jest wyłącznie do ustalenia, czy wartość zabytku przesądza o konieczności objęcia ochroną. Nie ma zatem obowiązku "zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa". Jako błędny ocenił też zarzut naruszenia prawa własności, skoro Towarzystwo nie posiada legitymacji do reprezentowania Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...], które nie wnosiło uwag. Organ dalej wyjaśnił charakter decyzji o wpisie do rejestru zabytków i obowiązki organów konserwatorskich m.in. w zakresie wykazania wartości zabytkowych obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. przy zachowaniu zasad wynikających z art. 7 k.p.a. oraz art. 64 § 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przewidującego ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 21. Podkreślił, że choć wpis do rejestru zabytków ww. obszaru powoduje dla właściciela ograniczenia związane m.in. z koniecznością zachowania zabytku w oryginalnej formie oraz uzgadniania inwestycji na mocy art. 36 ust. 1 u.o.z., to nie narusza istoty prawa własności, bo nie wyklucza użytkowania, pobierania pożytków i rozporządzania, pomimo ograniczenia zagospodarowania ich w dowolny sposób. Następnie wskazał, że działki, na których leży stanowisko archeologiczne są działkami leśnymi, którymi dysponują Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...], a wpis do rejestru nie zmienia ich przeznaczenia. Natomiast plany inwestycyjne innych podmiotów nie są przedmiotem tej sprawy. Minister zaznaczył, że ochrona podziemnych i powierzchniowych pozostałości działalności człowieka dotyczy obiektów nieprzebadanych wykopaliskowo, jest to bowiem metoda silnie ingerującą w obiekt. Aktualne tendencje w konserwatorstwie archeologicznym dążą do jak najmniejszej ingerencji w zabytek i ochrony in situ, czyli zabezpieczenia i pozostawienia śladów działalności człowieka w miejscu ich pierwotnego występowania dla przyszłych, doskonalszych i mniej inwazyjnych badań. Przedmiotowe stanowisko natomiast bardzo dokładnie przebadano różnorodnymi metodami nieinwazyjnymi, które potwierdziły występowanie obiektów i pozostałości antropogenicznych o wyjątkowych wartościach historycznych i naukowych. Poza tzw. neolitycznymi grobowcami typu kujawskiego oraz kurhanem z epoki brązu, stwierdzono inne obiekty i pozostałości po działalności człowieka prehistorycznego - m.in. ślady palenisk, jam, kopców, pól i miedz, sugerujących działalność rolniczą. W opinii dr A. P. z Instytutu Archeologii Uniwersytetu [...] (w aktach), wyniki badań sondażowych dają jedynie podstawy do interpretacji znalezisk, nie można zatem wykluczyć, iż twory naturalne, mogą być zabytkami archeologicznymi lub ich pozostałościami. Konieczne jest więc objęcie ochroną całego terenu, który określono w sposób możliwie zawężony (płd. część działki nr [...] i niewielki fragment działki nr ew. [...]), obejmując obiekty funeralne, jako najważniejsze ze względu na charakterystykę stanowiska archeologicznego. Natomiast częściowe zniszczenia niektórych obiektów - prawdopodobnie spowodowane orką leśną, czy wydobyciem kamienia - nie przesądzają o całkowitej degradacji zabytków, których partie podziemne mogą być dobrze zachowane i stanowić cenne źródło naukowe. Organ dodał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, zabytki archeologiczne będące, w szczególności pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa, cmentarzyskami, kurhanami, czy reliktami działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej, podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Skargę na powyższą decyzję złożyło Towarzystwo S. w K., w której powołało się na art. 9 ust. 1 u.o.z. i orzecznictwo, zgodnie z którym decyzja o wpisie obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie istotne okoliczności rozważono i oceniono a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Kontrola decyzji o wpisie do rejestru zabytków polega na sprawdzeniu przez sąd, czy poprzedzono prawidłowo postępowanie i wyjaśniono stan faktyczny. Sąd kontroluje, czy podjęto niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, czy zebrano wszystkie dowody na istnienie bądź nieistnienie ustawowych przesłanek decyzji (wyrok WSA w W-wie z 31 maja 2017 r. , sygn. VII SA/Wa 1638/16, LEX nr 2306709 i wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1596/15). Zdaniem skarżącego Towarzystwa standardów tych nie zachowano. Organ bowiem stwierdził, że partie podziemne mogą być dobrze zachowane i stanowić cenne źródło naukowe, a więc okoliczność ta nie została udowodniona. Dalej wskazało na obowiązki organu wynikające z art. 7 k.p.a. oraz obszernie wyjaśniło pojęcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli opierając się na literaturze przedmiotu, w związku z brakiem definicji legalnej. Zdaniem Towarzystwa, organ I instancji nie zbadał kwestii wydobycia węgla brunatnego i ograniczeń ochrony konserwatorskiej, co narusza art. 9 u.o.z. Obiekt znajduje się prawie centralnie na złożu węgla brunatnego o wielkościach eksploatacyjnych. Sprawa jest medialna, lokalnej społeczności znana i dyskutowana, gdyż ewentualne wydobycie wpłynie na sytuację materialną wielu rodzin z okolic. W odpowiedzi na skargę organ wzniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2018r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2018 r. wpisującą do rejestru zabytków województwa [...] stanowisko archeologiczne w G., gm. [...] (dz. nr ew. [...] i [...]). Na wstępie rozważań wskazać trzeba, iż stosownie do art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Obowiązki te konkretyzuje ustawia z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która obejmuje m.in. zabytek archeologiczny stanowiący zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem (art. 3 pkt 4 u.o.z.). Z regulacji zawartych w przywołanej ustawie wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.). Jak stanowi art. 9 ust. 1 u.o.z., do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. . : W niniejszej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił ww. art. 9 ust. 1 u.o.z. Przepisy ustawy dotyczące wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wskazują przesłanek, które organ winien wziąć pod uwagę dokonując badania zasadności objęcia zabytku ochroną konserwatorską. Oznacza to, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie przedmiotu ochrony z punktu widzenia ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy specjalistycznej i doświadczenia organu konserwatorskiego oraz podległych mu służb. Konsekwencją uznaniowego charakteru decyzji o wpisie do rejestru zabytków jest również ścisłe związanie organu konserwatorskiego zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Organ ma zatem obowiązek podjęcia niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu właściciela obiektu tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym, to jest ochroną zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ winien wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być dokonywana zgodnie z prawem procesowym oraz regułami tej oceny. Rację ma zatem skarżące Towarzystwo, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków powinna być poprzedzona dogłębną analizą zasadności dokonania wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Organ winien zatem rozważyć i ocenić wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz sprawdzić, czy wydane rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Dodać przy tym trzeba, iż decyzje uznaniowe pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak wszystkie inne decyzje, jednak zakres tej kontroli jest odmienny, bowiem obejmuje ustalenie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy dostatecznie uzasadnił rozstrzygnięcie. Tym samym sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedziło prawidłowo przeprowadzone postępowanie, to jest czy wyjaśniono stan faktyczny sprawy, a więc czy podjęto wszelkie niezbędne kroki do jego dokładnego wyjaśnienia, w konsekwencji czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej przedstawionych reguł postępowania administracyjnego. Organ konserwatorski w uzasadnieniu decyzji wnikliwie przedstawił opis przedmiotowego stanowiska archeologicznego w G. i - dokonał jego oceny, jako zabytku w aspekcie wartości zarówno historycznych, jak i naukowych. Sąd miał na uwadze, że uzasadniając konieczność wpisania do rejestru zabytków ww. stanowiska archeologicznego, na które składa się m.in wielofazowe cmentarzysko grobowców bezkomorowych kultury pucharów lejkowatych z okresu neolitu oraz cmentarzysko kurhanowe kultury łużyckiej z epoki brązu, organ podkreślił, że stanowi ono teren o zachowanych własnych formach krajobrazowych, a znajdujący się na nim kompleks cmentarzysk jest przykładem dobrze zachowanego pradawnego krajobrazu kulturowego, który cechują pozostałości monumentalnych obiektów sprzed 5 tysięcy lat. Na obszarze tym znajdują się również młodsze pozostałości osadnicze funeralne, które kształtowały się od drugiej polowy IV do końca II tysiąclecia p.n.e. Jak wyjaśnił organ, długi okres powstawania wskazuje na istotne znaczenie tego obszaru dla lokalnych społeczności przedchrześcijańskich, jako przestrzeni sakralnej. Według ustaleń organu, przedmiotowe stanowisko archeologiczne tylko nieznacznie uległo przekształceniu w skutek prowadzonej na tym terenie gospodarki leśnej (las co najmniej od XVIII w.) oraz wydobywania surowca kamiennego na przełomie wieków XIX i XX. Jego stan organ ocenił zatem jako bardzo dobry. Podkreślił, że to właśnie te nieznaczne przekształcenia, ilość zachowanych obiektów, a także struktura przestrzenna cmentarzysk, czynią stanowisko archeologiczne unikatowym w porównaniu z innymi neolitycznymi cmentarzyskami. Tym samym, jego znaczenie kulturowe oraz wartość naukowa, wyróżnia je nawet w skali europejskiej. W niniejszej sprawie - jak słusznie uznał Ministra Kultury - zachodziła zatem ewidentna konieczność objęcia ścisłą ochroną konserwatorską całego opisanego terenu. W świetle przedstawionej argumentacji, niewątpliwie przedstawia on wartości historyczne w zakresie osadnictwa i zwyczajów grzebania zmarłych osiadłych na tych terenach społeczności przedchrześcijańskich, a w konsekwencji również wartości naukowe, jako świadectwo wielowiekowej historii regionu i prehistorycznej kultury osadniczej w Europie. Towarzystwo S. błędnie zatem zarzucało naruszenie art. 7 k.p.a. upatrując tego naruszenia w braku należytej oceny opisanych wartości i w konsekwencji błędnego uznania go za zabytek. Sąd podkreśla, że to nie organizacja społeczna, ale organy konserwatorskie dysponują wiedzą specjalistyczną i kompetencjami do dokonywania oceny, czy obiekt stanowi zabytek. Skoro wyspecjalizowany organ ochrony zabytków stwierdza konieczność zachowania danego obiektu jako zabytku, to w interesie społecznym leży niewątpliwie jego wpisanie do rejestru zabytków, w celu zachowania świadectwa dla przyszłych pokoleń. Słusznie przy tym argumentował Minister, że specyfika zabytku, jakim jest stanowisko archeologiczne polega na ochronie podziemnych i powierzchniowych pozostałości działalności człowieka, a zatem może obejmować również obiekty, na których nie prowadzono wykopalisk. Obecną tendencją w konserwatorstwie jest zabezpieczenie i pozostawienie śladów działalności człowieka w pierwotnym miejscu. Odchodzi się od metod wykopaliskowych jako zbyt inwazyjnych. Nie można przy tym ujść uwadze, że - jak wskazał organ - przedmiotowe stanowisko archeologiczne poddano bardzo dokładnym badaniom nieinwazyjnym, które potwierdziły obecność na tym terenie obiektów i pozostałości antropogenicznych o wyjątkowych wartościach historycznych i naukowych w postaci nie tylko neolitycznych grobowców typu kujawskiego, a także kurhanu z epoki brązu, ale i innych obiektów oraz pozostałości po egzystencji człowieka prehistorycznego, takich jak: paleniska, jamy, kopce, pola i miedze. Nie można zatem wykluczyć, że twory naturalne, mogą być zabytkami archeologicznymi lub ich pozostałościami, co uzasadnia objęcie wpisem całego omawianego terenu. Wbrew zarzutom Towarzystwa, każdy ślad materialnej działalności ludzkiej w przeszłości, który przetrwał do dnia dzisiejszego w możliwie niezmienionej formie i pomimo zniszczeń zachował wartości zabytkowe zasługuje na ochronę. Towarzystwo nie podważyło zatem skutecznie ustaleń organów o konieczności wpisania do rejestru zabytków ww. stanowiska archeologicznego w G., przedstawiając argumentację nieadekwatną do specyfiki tego postępowania, to jest kwestie ekonomiczne związane z możliwością wydobywania węgla brunatnego oraz naruszenie prawa własności, do podnoszenia którego nie było uprawnione, jak zasadnie podnosił organ. Sąd stwierdza ponadto, że zgormadzony w aktach materiał dowodowy, na podstawie którego organy orzekły o wpisie zabytku do rejestru jest kompletny i wystarczający do wydania decyzji. Organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 k.p.a. a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie przekroczono zatem granic uznania administracyjnego Ubocznie tylko zauważyć należy, że wpis do rejestru zabytków następuje wyłącznie z uwagi na walory naukowe, historyczne i artystyczne obiektu. Przesłanki ekonomiczne nie mogą zatem stanowić przeszkody do dokonania takiego wpisu. Zasadniczym celem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - jak już wyżej wskazano - jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków. Takim celom powinna przyświecać również działalność organizacji społecznej, której jednym z celów statutowych jest "ochrona dóbr kultury i dziedzictwa narodowego" (§ 3 ust. 1 pkt 23 statutu skarżącego). Tymczasem trudno oprzeć się wrażeniu, że Towarzystwo Samorządowe w Koninie zmierza w celu przeciwnym. Z podanych przyczyn rozstrzygniecie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasługiwało na aprobatę, a skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,(Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).