VII SA/Wa 1930/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nieuzgodnienia pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr 6B/07, działając na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), [...] oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) po rozpatrzeniu wystąpienia Urzędu Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. nie uzgodnił pozwolenia na budowę dwóch domów mieszkalnych na terenie działek o nr Ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W., zgodnie z załączonym projektem budowlanym. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że teren planowanej inwestycji objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...] i obowiązuje uzgadnianie realizacji zamierzonych inwestycji z Konserwatorem Zabytków. Dla tego terenu plan ustala wysokość zabudowy do 2,5 kondygnacji – wysokość 12 m mierzona od istniejącego poziomu terenu do najwyższego punktu kalenicy dachu oraz utrzymanie willowego charakteru zabudowy o cechach Miasta – ogrodu z obowiązkiem jej kształtowania w dostosowaniu do zachowanych zabytkowych obiektów architektury dworkowej. Tymczasem projekt przewiduje 3 kondygnacje, a poza tym projektowane budynki są znacznie większe od istniejących na tym terenie i nie nawiązują swoją formą do architektury historycznej [...], gdyż mają one nowoczesny charakter, co podkreślają duże przeszklenia w elewacji. Od powyższego postanowienia zażalenie wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. Zdaniem inwestora planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. W momencie uchwalania planu sygn. akt 1930/07 miejscowego określenie 2,5 kondygnacji oznaczało, że budynek zawiera dwie standardowe kondygnacje oraz jedną kondygnację umieszczoną w poddaszu budynku, która to kondygnacja zakończona jest skośnym stropodachem utworzonym przez połacie spadzistego dachu, taką definicję "2,5 kondygnacji" potwierdziła Delegatura biura Architektury i Planowania przestrzennego w [...] oraz Główny Projektant Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [...], ponadto budynki nie przekraczają wysokości 12 m. Projektowane budynki utrzymują willowy charakter zabudowy o cechach Miasta-ogrodu, są obiektami wolno stojącymi, otoczonymi ogrodem, posiadają reprezentacyjne wejścia i formę architektoniczną pozwalającą określić je mianem "willi". Inwestor podniósł, że projektowana zabudowa została oceniona przez Głównego Projektanta Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [...] jako zgodna z zapisami zatwierdzonego planu. Zdaniem inwestora fakt nieuzgodnienia pozwolenia na budowę stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. l.dz. [...], wydanym na podstawie art. 4 pkt 2 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 4, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, iż realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Zdaniem organu II instancji nowo powstające obiekty winny być projektowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W świetle § 3 pkt. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zaprojektowanego poddasza użytkowego przeznaczonego na pobyt ludzi nie można uznać za ½ kondygnacji. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z planem obowiązuje zachowanie 75% powierzchni czynnej biologicznie, a projekt przewiduje tylko 42%. Ponadto organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., sygn. akt 1930/07 zarzucając naruszenie art. 32 Konstytucji, świetle § 3 pkt. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [...] oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżąca spółka powołała się na opinię Głównego Projektanta, zgodnie z którą projekt jest zgodny z planem oraz zarzuciła organowi II instancji, że w uzasadnieniu nie odniósł się do tej opinii, mimo że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 944/05 powinien był to zrobić i podać przyczyny jej nieuwzględnienia. Zdaniem organów, poddasze w projektowanych budynkach o wysokości 2,5 kondygnacji winno być poddaszem nieużytkowym, co zdaniem skarżącej stanowi próbę nieuprawnionej zmiany planu. Skarżąca powołała się na ustalenia planu zgodnie z którymi dla działek istniejących przed uchwaleniem planu, minimalna powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 40 % powierzchni działki (niezależnie do tego czy działka jest zabudowana czy też nie). Skarżąca ponownie zarzuciła organom naruszenia art. 32 Konstytucji oraz nie uzasadnienie swojego stanowiska w tym zakresie przez organ odwoławczy, a taki obowiązek został zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1161/84. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego Skarżąca Spółka przedłożyła pismo procesowe oraz obszerny materiał porównawczy, w którym przedstawiła liczne przykłady uzgodnień obiektów budowlanych, wraz z ich lokalizacją na mapie planu, poparte zdjęciami i odpisami postanowień Konserwatora, które zdaniem Spółki obrazują dowolność rozstrzygnięć Konserwatora oraz brak jasnych kryteriów jego aktów uzgadniających w innych przypadkach. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo przekazania mu przez Sąd odpisu ww. pisma i załączników, nie zajął stanowiska w tej sprawie w zakreślonym przez Sąd terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w niej podane. sygn. akt 1930/07 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji wydały akty administracyjne z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Materialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje współdziałanie organów administracyjnych w procesie udzielania pozwolenia na budowę w formie uzgodnienia, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu podstawę działań organu stanowią również ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do jego kompetencji. Jak wynika z § 17, przywołanej bez wskazania konkretnego przepisu przez organ, uchwały [...] plan ten ustala ochronę prawną zespołu urbanistycznego zabudowy ulicy [...], w granicach oznaczonych na rysunku planu, a także innych obiektów wg spisu adresowego. Dla tego terenu i tych obiektów plan ustala obowiązek uzgadniania z [...] Konserwatorem Zabytków na etapie decyzji indywidualnych-projektów budowlanych i podziału działek. W pozostałej części, objętej pośrednią strefą ochrony konserwatorskiej, w której położone są projektowane budynki będące przedmiotem zaskarżonych postanowień, obowiązywało jedynie uzgadnianie z [...] Konserwatorem Zabytków realizacji zamierzonych inwestycji na poziomie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie pozwolenia na budowę. W związku z powyższymi ustaleniami planu właściwość [...] Konserwatora Zabytków w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej nie rozciąga się na sygn. akt 1930/07 uzgadnianie pozwoleń na budowę, a – jak stanowi przepis prawa miejscowego – dotyczy uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Artykuł 4 ust. 2 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w powiązaniu z art. 33 ust 2 pkt 3 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze. zm.) stanowią, że decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wydaje się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że na terenie objętym wymienionym planem w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej kompetencje organów konserwatorskich w zakresie uzgadniania "na poziomie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" wygasły z dniem [...] lipca 2003 r., gdyż decyzji takich na obszarze planu nie wydaje się. Przepis prawa miejscowego (§ 17 pkt 2) ustala wprawdzie właściwość [...] Konserwatora Zabytków do uzgadniania projektów budowlanych, nie obejmuje jednak pośredniej strefy ochrony konserwatorskiej (§ 17 pkt 4), a zatem organ ten ([...] Konserwator Zabytków) nie posiada obecnie kompetencji do uzgadniania projektów budowlanych w tej strefie. Ponieważ przedmiotowa inwestycja – jak wynika z akt sprawy i z treści postanowień organów obu instancji – jest położona w pośredniej strefie ochrony konserwatorskiej, oznacza to, że postanowienie organu I instancji, a także utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości i podlegają stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy argumenty podnoszone przez organy w treści unieważnionych postanowień, jak też polemika strony skarżącej, nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięć Sądu, gdyż będą podlegały ocenie i rozstrzygnięciom organów architektoniczno-budowlanych w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.