VII SA/Wa 1932/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2024 r. nr 879/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z 31 maja 2024 r. Nr 879/2024 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po zapoznaniu się z odwołaniem A. Z. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej: "PINB") - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wyjaśnił, że 2 lutego 2024 r/ do PINB wpłynęło pismo A. Z. dotyczące "pisma PINB w Ż. z dn. 19.01 2024r. informującym o uznaniu skargi za bezzasadną brak jest - wiadomości o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania, a także do jakiego organu należy wnieść wniosek". Pismem z 9 lutego 2024 r. PINB udzielił odpowiedzi na ww. pismo. A. Z. złożyła odwołanie od powyższego pisma PINB. MWINB wyjaśnił też, że zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym mogłoby nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem wyższej instancji, składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ nadzorczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w administracyjnym toku instancji. Odwołanie (zażalenie) przysługuje od decyzji lub postanowienia. Odwołanie lub zażalenie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja lub postanowienie nie weszło do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest wniesienie odwołania od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. Zdaniem MWINB taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanym przypadku. Art. 107 k.p.a. określa treść decyzji, jej elementy składowe. Stosownie do §1 tego artykułu decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Zgodnie zaś z § 3 ww. przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymienione wyżej elementy treści decyzji są elementami obligatoryjnymi. W ocenie MWINB pismo PINB z 9 lutego 2024 r. nie stanowiło decyzji. Nie spełnia ono bowiem wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 k.p.a., to znaczy poza oznaczeniem organu wydającego, daty wydania, oznaczenia adresata i podpisu, nie zawiera rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o przysługującym prawie zaskarżenia. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Bez osnowy nie ma decyzji (postanowienia) (wyrok NSA z 22 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 924/01). Pismo organu powiatowego z 9 lutego 2024 r. nie jest decyzją, od której służy odwołanie. Jest to dokument urzędowy o charakterze informacyjnym, wydany w ramach postępowania wyjaśniającego, nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. W związku z niedopuszczalnością złożonego odwołania organ II instancji nie mógł ustosunkować się do merytorycznych argumentów i żądań skarżącej, zawartych w jej odwołaniu. Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 10 lipca 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając zarówno postanowienie MINB, jak i poprzedzające je postanowienie PINB "w sprawie mojego, zgłoszenia z .dnia 08.05.2018 roku! dotyczącego prawdopodobnie samowoli budowlanej, a już na pewno wbrew przepisom Prawa budowlanego w sprawie obiektu budowlanego sąsiedzkiego usytułowanego w granicy mojej działki i działki sąsiedzkiej, to jest pomiędzy moją nieruchomością położoną w Ż. przy ulicy [...] nr 4 i nieruchomością sąsiada przy ul. [...] nr 2, co było jest jedynie możliwe wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a bardzo istotną rolę pełni tu zgoda ze strony sąsiada. Podkreślam, iż ten sporny obiekt sąsiedzki usytułowany w granicy mojej działki (bez mojej zgody) z działką sąsiedzką powoduje dla mnie wiele uciążliwości i konfliktów z aktualnym sąsiadem i ewentualnie z przyszłym, gdyby zmienili się właściciele naszych nieruchomości co narusza stosunki dobrosąsiedzkie". Skarżąca wyjaśniła, że "organom Nadzoru Budowlanego zarzucam zarówno naruszenie prawa materialnego, jak też niewłaściwą ze zbędną zwłoką procedurę postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie przez tak długi okres wszystkich okoliczności i cech budowlanych obiektu spornego i błędną interpretację przepisów ustawy - Prawo budowlane w tym art. 28 ust. 1, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Skarżąca uzasadniając skargę stwierdziła też, że "zgodnie z przepisami samowola budowlana nie ulega przedawnieniu. Nadzór budowlany może nakazać rozbiórkę, nawet jeżeli prawo naruszono 30 czy 40 lat temu. Nie ma znaczenia też, że dopuścił się jej poprzedni właściciel nieruchomości a nie obecny". W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie była zasadna. Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sformułowanie tego przepisu ("stwierdza") wskazuje na to, że ustawodawca wprost nakazał organowi II instancji określoną reakcję procesową w sytuacji, gdy wniesiony środek odwoławczy był niedopuszczalny. W judykaturze przyjmuje się, że niedopuszczalność zażalenia lub odwołania, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia zażalenia lub odwołania przez podmiot niemający legitymacji do złożenia tego środka zaskarżenia – np., gdy został wniesiony przez osobę niebędąca stroną postępowania administracyjnego lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 50/25, CBOSA). Organ odwoławczy ma obowiązek z urzędu sprawdzać w pierwszej kolejności, czy wniesiony środek odwoławczy jest dopuszczalny, czy też ww. względy przedmiotowe lub podmiotowe sprawiając, że jest on niedopuszczalny. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz również ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Jak trafnie stwierdził w niniejszej sprawie MWINB, przedmiotem odwołania może być tylko decyzja administracyjna organu I instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Decyzją administracyjną jest zaś wyłącznie taki akt organu administracji publicznej, który rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Obligatoryjne elementy uznania jakiegoś aktu administracyjnego lub czynności za decyzję wymienia art. 107 § 1 k.p.a. Elementy te to oznaczenie organu administracji publicznej; data wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub Sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Brak któregokolwiek z ww. elementów powoduje, że pismo organu administracji publicznej nie jest decyzją – a więc stronie nie służy odwołanie. W sprawie niniejszej – jak słusznie stwierdził MWINB – pismo PINB z 9 lutego 2024 r. nie była decyzją administracyjna, a jedynie odpowiedzią organu nadzoru budowlanego I instancji na pismo skarżącej z 1 lutego 2024 r., w którym informowała ona o braku w piśmie PINB z 19 stycznia 2024 r. (o uznaniu skargi za bezzasadną) pouczenia o sposobie i terminie wniesienia odwołania od tegoż pisma. Ta odpowiedź organu nie zwiera bowiem podstawnych elementów decyzji administracyjnej – rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia ze wskazaniem podstaw prawnych. Poprawnie prawnie uzasadnił to MWINB w zaskarżonym postanowieniu, tłumacząc zarówno czym jest rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., jak i to, czym jest uzasadnienie władczego aktu organu administracji publicznej. Zawarta w skardze argumentacja skarżącej nie dotyczy istoty tej sprawy; skarżąca koncentruje się na kwestiach materialnoprawnych związanych – zdaniem skarżącej – z samowolą budowlaną budynku w Ż. "usytuowanego w granicy działki". Ta jednak kwestia nie miała żadnego znaczenia przy formalnoprawnym rozstrzygnięciu, zawartym w zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniu MWINB. Stąd też zarzut rzekomego naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i długi czas działania organów w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej nie może, jak chce skarżąca, przemawiać za wadliwością wydanego przez MWINB postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.