VII SA/Wa 1933/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając w oparciu o przepis art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667) w związku art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego - tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...], ul. [...], [...] od decyzji z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią biurową przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 13 czerwca 2008r. przedstawiciel Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] przeprowadził czynności kontrolno - rozpoznawcze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią biurową przy ul. [...] w W. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego w/w budynku. Mając powyższe na uwadze Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008r. znak: [...] zobowiązał właściciela budynku do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości, tj. zapewnienia właściwej długości dojścia ewakuacyjnego w budynku. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że w ramach standaryzacji wymagań bezpieczeństwa pożarowego budynków przed wejściem Polski do Unii Europejskiej właściwe przepisy krajowe uległy zmianie m.in. w zakresie wielkości dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego, a także sposobu obliczania tej długości. Podniósł, że w zakresie parametrów dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) kryteria oceny zostały zmienione, w rezultacie czego w budynkach mieszkalnych (kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV) dopuszczalna długość dojścia przy jednym dojściu nie może być większa niż 60 m, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej. Długość dojścia ewakuacyjnego, mierzona wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, obliczana jest od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku. Za równoważne wyjście do innej strefy pożarowej rozumie się w myśl ww. przepisów wyjście do obudowanej klatki schodowej zamykanej drzwiami pożarowymi o odporności ogniowej, co najmniej EDO, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Jednocześnie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podniósł, że aktualne stosowne uregulowania prawne tj. cytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. oraz znowelizowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) określają pojęcie zagrożenia życia ludzi stwarzane przez występujące w budynkach warunki techniczno-budowlane, a także odnośne sposoby postępowania w takich przypadkach. W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych oraz postępowania wyjaśniającego ustalono, że długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku, mierzona od najdalej usytuowanego mieszkania do wyjścia ewakuacyjnego z budynku (klatka schodowa nie zamykana drzwiami pożarowymi o odporności ogniowej, co najmniej EDO) wynosi 125,40 m - tj. przekroczona jest o ponad 100% od długości dopuszczalnej wynoszącej 60 m, co w myśl § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia MSWiA stanowi o występowaniu w użytkowanym budynku warunków powodujących zagrożenie dla życia ludzi. Wskazaną jednoznacznie podstawą prawną rozstrzygnięcia pkt. 2 decyzji organu PSP jest § 12 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w związku z § 256 ust. 1 i ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Strona została także pouczona w decyzji przez organ PSP o możliwości spełnienia nałożonego obowiązku w inny sposób niż określono to w przepisie, zgodnie z trybem określonym w § 2 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ podniósł jednocześnie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229 ze zm.) odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej ponosi właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, m. in. zapewniając osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji, a także będąc obowiązany przestrzegać wymagań techniczno-budowlanych oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Z kolei w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy upoważniono ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres praw przekazanych do uregulowania wskazano uwzględnienie m.in. odpowiednich warunków ewakuacji oraz warunków, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi (art. 13 ust. 2 pkt. 4). Wykonaniem tego upoważnienia było wskazane wyżej znowelizowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r., określające w § 12 warunki, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podkreślił, że powołane akty wykonawcze zawierają wprost przepisy, które wyjątkowo opóźniają albo wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych tj. do istniejących użytkowanych budynków. W powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury § 2 ust. 1 wskazuje, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 - który wskazuje, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. W przypadku natomiast stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych komendant powiatowy (miejski) PSP - zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 26 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity - Dz. U. z 2006r. Nr. 96 poz. 667 ze zm.) -uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Reasumując, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, organ Państwowej Straży Pożarnej podejmując przedmiotową decyzję działał na podstawie i w granicach prawa. Wskazane akty prawne mogły też być przez organ stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie powołane rozporządzenie MSWiA. Zdaniem organu należało stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, wprowadzającego nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej budynków - tym bardziej, iż chodzi tu o wyeliminowanie warunków stanowiących o występowaniu w budynku zagrożenia życia ludzi, a także o ochronę ich mienia. Organ zwrócił uwagę na uwzględnienie powyższych aspektów w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007r. sygn. akt II OSK 1144/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 156/06 wydanego w analogicznej sprawie oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 82/08. Powyższa decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] stała się przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...], w której wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i podniosła, że obowiązki nałożone na Spółdzielnię niniejszą decyzją i podstawa prawna, która była podstawą jej wydania, zdaniem strony skarżącej nie mogą działać wstecz, w przypadku braku zagrożenia przeciwpożarowego. W związku z powyższym zdaniem skarżącej nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, gdyż zastosowano przepisy do budynku oddanego do użytkowania w dniu 23 sierpnia 1966 r. Budynek ten spełnia i spełniał wymogi przeciwpożarowe zawarte w przepisach obowiązujących w dacie jego wykonania i odbioru, a przede wszystkim w dacie przekazania budynku do użytkowania tj. 23 sierpnia 1966 r. Organy pierwszej i drugiej instancji stosując jako podstawę prawną przepisy przeciwpożarowe obowiązujące w dacie wydania decyzji nałożyły na Spółdzielnię obowiązki niemożliwe do wykonania ze względu na konstrukcję i lokalizację budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest § 12 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w związku z § 256 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Na wstępie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Komendant Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] bezspornie ustalił w trakcie czynności kontrolnych istnienie nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego w budynku zlokalizowanym na ulicy ul. [...] w W. W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych oraz postępowania wyjaśniającego ustalono bowiem – czego nie kwestionuje w żadnym stopniu skarżąca, że długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku, mierzona od najdalej usytuowanego mieszkania do wyjścia ewakuacyjnego z budynku (klatka schodowa nie zamykana drzwiami pożarowymi o odporności ogniowej, co najmniej EDO) wynosi 125,40 m. Tymczasem zgodnie z § 256 obowiązującym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w budynkach mieszkalnych (kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV) dopuszczalna długość dojścia przy jednym dojściu nie może być większa niż 60 m, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej. Długość dojścia ewakuacyjnego, mierzona wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, obliczana jest od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku. Za równoważne wyjście do innej strefy pożarowej rozumie się w myśl ww. przepisów wyjście do obudowanej klatki schodowej zamykanej drzwiami pożarowymi o odporności ogniowej, co najmniej EDO, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. W rezultacie długość dojścia ewakuacyjnego została znacznie przekroczona o ponad 100 % od dopuszczalnej długości wynoszącej 60 m. Taki stan rzeczy należy z kolei zakwalifikować do równoznacznego z występowaniem w użytkowanym budynku warunków powodujących zagrożenie dla życia ludzi, albowiem w myśl § 12 ust. 1 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. W tej sytuacji Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] miał nie tylko podstawy ale wręcz obowiązek wydania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w powyższym zakresie. Stosownie bowiem do treści art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1. nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, 2. wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca, kierując się koniecznością zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej i wagą zapobiegania zagrożenia dla ludzi i mienia zdecydował, że decyzje te podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącej – przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) mają zastosowanie także do budynków istniejących już w dacie wejścia w życie przedmiotowego aktu wykonawczego. Warto w tym miejscu przytoczyć treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1144/06, w którym wyrażono pogląd całkowicie akceptowany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że akty prawne wydane w wykonaniu delegacji zawartych w odpowiednich przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej mogą być też przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie rozporządzenie oraz powołana ustawa. W związku z faktem, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Takie regulacje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz lecz wiążą się z tzw. retrospektywnym działaniem prawa (a nie retroaktywnym) i zasadą bezpośredniego stosowania prawa. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny (w ślad za uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, publ. OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124) ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, a takim interesem jest bez wątpienia ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru. To na właścicielu budynku obiektu budowlanego lub terenu – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej – ciąży obowiązek realizacji wymogów ochrony przeciwpożarowej, co polega m.in. na zapewnieniu osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. W szczególności zaś – odnosząc się do zarzutu braku podstaw do zastosowania obecnie obowiązujących przepisów do budynku oddanego do użytku w dniu 23 sierpnia 1966 r. – należy podnieść, że zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przepisy tego aktu stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Stosownie zaś do treści § 207 ust. 2 przedmiotowego aktu wykonawczego przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Z ustalonego w sposób bezsporny stanu faktycznego wynika, że w kontrolowanym budynku stwierdzono nieprawidłowości polegające na niezapewnieniu właściwej długości dojścia ewakuacyjnego w budynku, co z kolei powoduje, że użytkowany budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi w myśl § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. Reasumując za niezasadne należy uznać argumenty skarżącej, iż kontrolowany budynek spełnia i spełniał wymogi przeciwpożarowe zawarte w przepisach obowiązujących w dacie jego wykonania i odbioru, gdyż zastosowanie znajdują inne przepisy tj. obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu Spółdzielni, iż nałożone na nią obowiązki są niemożliwe do wykonania ze względu na konstrukcję i lokalizację budynku podkreślić należy, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 określone wymagania mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. O powyższym strona została pouczona w decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.