VII SA/Wa 1939/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego Z. J., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Decyzją z dnia [...] września 2009r., Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek M. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. H. Wielobranżowe Przedsiębiorstwo Produkcyjno — Handlowo - Usługowe "H." pozwolenia na budowę sieci kablowej zasilającej S.N 15kV, stacji transformatorowej oraz sieci zasilającej n. n. na działkach nr ew. [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...],[...], przy ul. P. w K. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony pozwalającego na zainicjowanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość stanowiącą własność M. J. tj. działkę ewid. Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja zawarta w art. 157 § 2 kpa ściśle wiąże się z unormowaniem wskazanym w art. 157 § 3 kpa. Jeżeli bowiem właściwy organ administracji publicznej uzna, że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (a więc między innymi w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez podmiot nie będący jego strona), to art. 157 § 3 kpa obliguje go do odmowy wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, iż stosownie do dyspozycji art. 28 kpa: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zgodnie natomiast z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na utrwalone orzecznictwo sadów administracyjny wskazał, iż pomimo, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę prowadzone są w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych to nie zmienia ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Innymi słowy krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy ż dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Tak więc krąg uczestników postępowania wyznacza zakres oddziaływania planowanej inwestycji ( wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1352/05). Zdaniem organu odwoławczego w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że organ wojewódzki przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2009r., podjął czynności zmierzające do ustalenia numerów ewidencyjnych i położenia nieruchomości, do których M. J. posiada tytuł prawny. W szczególności nie wezwał wnioskodawcy do przedłożenia stosownego dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawny do działek leżących w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym samym nie zbadał przymiotu strony skarżącego. Ponadto w decyzji z dnia [...] września 2009r., Wojewoda [...] nie odniósł się do kwestii obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Powyższe uchybienie, w ocenie organu nadzorczego miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu I instancji, które zapadło z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że w piśmie z dnia 25 sierpnia 2009r., wnioskodawca wskazał jako podstawę prawną swojego żądania art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Rzeczą organu rozpatrującego wniosek jest ustalenie jaka jest intencja wnioskodawcy i przeprowadzenie w tym trybie postępowania. Organ odwoławczy zalecił aby rozpatrując ponownie wniosek M. J. w pierwszej kolejności organ potwierdził, co do których działek skarżący posiada tytuł prawny, dokonał oceny, czy nieruchomości M. J. znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji oraz zbadać czy planowane przedsięwzięcie naruszy jego interes prawny. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. J. wskazując, iż przyjęcie przez organ, iż nie posiada on przymiotu strony jest naruszeniem art. 28 kpa, bowiem jego działka nr [...] pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, a nadto organ winien wznowić postępowanie zakończone decyzja z dnia [...] listopada 2009r.na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). Skarga M. J. nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – a do takich należy przedmiotowa sprawa - interes prawny wynikać winien przede wszystkim z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy). Przepis art. 157 § 3 kpa dopuszcza wydanie przez organ administracji publicznej orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z pierwszym rodzajem przesłanek niedopuszczalności wszczęcia tego nadzwyczajnego postępowania mamy do czynienia np. gdy żądanie w tym przedmiocie złożył podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Postępowanie wyjaśniające poprzedząjące odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jak i sama odmowa wszczęcia tego postępowania mogą dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie mogą natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Prawidłowo wiec organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie Wojewody [...] dnia [...] września 2009r.zapadło przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a.w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem organ I instancji nie przeprowadził żadnego posterowania w zakresie posiadania przez skarżącego przymiotu strony. Zasadny jest zarzut organu odwoławczego, iż dopiero ustalenie w oparciu o dokumenty jakie działki stanowią własność skarżącego (lub pozostają w użytkowaniu wieczystym ) w jakiej relacji pozostają z działkami objętymi decyzją o pozwoleniu na budowę oraz analiza przepisów odrębnych o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego , przy jednoczesnym zbadaniu obszaru oddziaływania inwestycji, pozwolą na jednoznaczne ustalenie czy skarżący posiada legitymacje pozwalająca mu zainicjować nadzwyczajne postępowania wobec decyzji z dnia [...] listopada 2008r. W cenie Sadu organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasacyjną również z tego względu, iż kwestią podstawową do ustalenia przez organ I instancji jest czy intencja skarżącego było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008r.. czy też wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oba te postępowania choć maja charakter nadzwyczajny pozostają ze sobą w konkurencji i rządzą się odrębnymi reżimami. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.