VII SA/Wa 194/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Pismem z dnia 30 października 2009 r. (data wpływu do organu 2 listopada 2009 r.) J. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, uzupełniony pismem z dnia 4 grudnia 2009 r., w którym jako podstawę wznowienia wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa. We wniosku podniósł, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody nieznane organowi, które miały wpływ na treść decyzji, wskazując na mylne wyliczenie "powierzchni" dobudowanej części obiektu, gdyż do powierzchni zabudowy nie zalicza się zadaszenia schodów. Wnioskodawca wyjaśnił, że o przesłance stanowiącej podstawę wznowienia dowiedział się około 25 października 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. ([...]), na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] stycznia 2007r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2006 r. nakazującą J. S. rozbiórkę dobudowanej do budynku mieszkalnego części " gankowej" o wym. 3,96 m x 10 m, na działce nr ew. [...] w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. ( II SA/Lu 162/07 ) oddalił skargę J. S. na ww. decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. W wyniku rozpatrzenia skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 495/10 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiająca wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że obowiązkiem organu przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jest zbadanie w pierwszej kolejności dopuszczalności wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych oraz zachowanie terminu do wniesienia podania, określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa. Tylko w przypadku negatywnego wyniku organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania ( art. 149 § 3 kpa). Sąd wskazał, że intencją skarżącego przy wskazaniu okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, było powzięcie informacji dot. błędnego wyliczenia przez organ nadzoru budowlanego powierzchni dobudowanego ganku, gdyż do powierzchni zabudowy nie zalicza się zadaszenia schodów, jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przy jej obliczaniu nie wziął pod uwagę obowiązującej normy ISO 9836. Nadto Sąd nadmienił, iż w przypadku terminu z art.148 § 1 kpa nie jest istotna świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia postępowania, gdyż zasadność wskazanej przez wnioskodawcę okoliczności faktycznej lub dowodu, będzie podlegała ocenie w fazie merytorycznej postępowania wznowieniowego. Uwzględniając wytyczne zawarte w ww. wyroku Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrzył wniosek J. S. o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2007 r. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] organ wojewódzki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ, wskazał, że przesłanka zawarta we wniosku o wznowienie postępowania tj. błędne wyliczenie powierzchni dobudowanego ganku, bez uwzględnienia obowiązującej normy ISO 9836 nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż nie ma wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ nadmienił, że zgodnie z pkt 5.1.2.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836, ustanowionej przez Polski Komitet Normalizacyjny z dnia 28 października 1997 r. w sprawie właściwości użytkowych w budownictwie (określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych), powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się m.in. powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych i oświetlenia zewnętrznego. Organ podkreślił, że nakazem rozbiórki wynikającym z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymanej następnie w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. objęte są wszystkie elementy dobudowanej części budynku, zrealizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, gdyż inwestor nie wykonał nałożonych postanowieniem znak: [...] z dnia [...] listopada 2006 r, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawo budowlane obowiązków. W decyzji nie została wskazana powierzchnia zabudowy obiektu. Nadto organ dodał, że ustalenie powierzchni zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, niezbędne będzie na etapie ewentualnego postępowania egzekucyjnego, w przypadku uchylania się zobowiązanego od dobrowolnego wykonania obowiązku, celem ustalenia wysokości ewentualnej grzywny, w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Z powyższych względów, organ po przeprowadzeniu postępowania wynikającego z art. 149 § 2 wydał decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej ponieważ stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a. Po rozpatrzeniu odwołania J. S. od ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego weryfikowana w trybie wznowieniowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, na którą powołuje się skarżący. Organ wskazał, że jako nową okoliczność wnioskodawca podał "mylne wyliczenie powierzchni dobudowanej części " budynku mieszkalnego o wymiarach 3,96 x 10,00 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Z., wskazując, że wymiary przedmiotowego obiektu wynoszą 6,38 x 3,96 m. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność ta nie może być uznana za istotną dla sprawy w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tzn. taką która mogłaby prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy niż to nastąpiło badaną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Wyjaśniono, że Polska Norma PN-ISO 9836:1997 nie jest obowiązującym obecnie przepisem w zakresie obliczenia powierzchni użytkowej lokalu lub budynku. Polska Norma PN-ISO 9836 w zakresie dotyczącym obliczania powierzchni użytkowej lokali jest normą do dobrowolnego stosowania. Nadto organ podkreślił, że na nakaz rozbiórki dobudowanej do budynku mieszkalnego części " gankowej" budynku mieszkalnego nie miały wpływu wymiary tego obiektu , a jedynie to, że inwestor nie przedłożył, w wyznaczonym przez organ powiatowy terminie, stosownej dokumentacji warunkującej możliwość legalizacji tejże inwestycji , zaś dokonana w 2005 r. rozbudowa w ówczesnym stanie prawnym nie była wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ również powołał przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a i wskazał, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2007 r. , sygn. akt II S.A./Lu 162/07, którego wskazania są wiążące w przedmiotowej sprawie wynika, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej oceny przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. odpowiada prawu i utrzymał ją w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J. S. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy; w szczególności art. 6 kpa poprzez stwierdzenie, że poprzednie postępowanie w wyniku którego została wydana została zaskarżona decyzja nie było dotknięte wadami oraz uznanie, że nowe okoliczności faktyczne, na które się powołuje i nie znane organowi wydającemu decyzję nie miały wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Skarżący nie podziela ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z których wynika, iż weryfikowana w trybie wznowieniowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skarżący podniósł, że dokonanie pomiaru w dacie 2005 r. obarczone było błędem, a tym bardziej było nową okolicznością faktyczną nie znaną organowi, który wydał decyzję. Zdaniem skarżącego, w związku z mylnym pomiarem ówcześnie wydana decyzja jest już wadliwa, ponieważ opiera się na mylnych parametrach dotyczących powierzchni dobudowanej części gankowej budynku. W ocenie skarżącego prawidłowy pomiar dokonany przez Inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. miałby bardzo istotne znaczenie i w jego konsekwencji doszłoby do doprowadzenia wydania odmiennego rozstrzygnięcia sprawy niż to nastąpiło w brzmieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Skarżący nadmienił także, iż dokonanie błędnego obmiaru przedmiotowej dobudówki miałyby znaczenie przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej. Dodał również, że podjął czynności zmierzające do legalizacji inwestycji. Podał, że przesłanką uniemożliwiającą była wysokość opłaty, której wysokość uległaby znacznemu zmniejszeniu w sytuacji prawidłowości pomiaru. W odpowiedzi na skargę organ, potrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. Kontroli sądu podlega, zatem zasadność odmowy uchylenia decyzji administracyjnej po wznowieniu postępowania na wniosek skarżącego z uwagi na to, że zdaniem organów nie zaistniała przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jaką jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję. Na wstępie wyjaśnić należy, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej , oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa ( art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w trybie zwykłym ( por. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 11/02 , ONSA 2003/3/86). Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia możliwość wznowienia postępowania od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną i wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145 a § 1 kpa podstaw prawnych wznowienia. Przesłankami negatywnymi jest przesłanka terminu- przepis art. 146 § 1 oraz przesłanka dotycząca tego, że treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania odpowiadałaby treści decyzji ostatecznej – art. 146 § 2 kpa. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia art. 149 § 1 kpa, natomiast odmowa wznowienia postępowania stosownie do art. 149 § 3 kpa następuje w drodze decyzji. Tryb wznowienia postępowania uruchamiany jest w wyniku wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i 2 kpa. Ten akt procesowy otwiera drogę do dalszego postępowania, którego przedmiotem jest badanie rzeczywistego zaistnienia podstawy wznowienia jak i ocenia skutków, jakie jej istnienie wywiera na rozstrzygnięcie sprawy. W rozpatrywanej sprawie, organ uwzględnił wytyczne Sądu z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 495/10 ustalił, że podanie o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi formalne, dlatego też prawidłowo przed podjęciem decyzji w dniu [...] października 2010 r., wydał postanowienie w dniu [...] października 2010 r. wznawiające postępowanie. W niniejszej sprawie organ I instancji wznowił na wniosek J. S. postępowanie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa będzie zachodziła wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzję są istotne dla sprawy, to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 kpa) należy rozumieć zatem jedynie taką okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007 r., IOSK 429/06, LEX nr 348005, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., ISA 1273/03, LEX nr 189198, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2007 r., I SA/Wa 761/07, LEX nr 399169). We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca jako nową okoliczność faktyczną wskazał mylne wyliczenie powierzchni dobudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 3,96 m x 10,00 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Z. podając, że wymiary przedmiotowego obiektu wynoszą 6,38 x 3,96 m. Skarżący podniósł, że do powierzchni zabudowy nie zalicza się zadaszenia schodów, organ powiatowy nie uwzględnił obowiązującej normy ISO 9836. Sąd podziela stanowisko organów, że przesłanka zawarta we wniosku o wznowienie postępowania nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż nie ma wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Okoliczności podnoszone we wniosku pozostają bez wpływu na treść decyzji o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. Decyzja o nakazie rozbiórki dobudowanej do budynku mieszkalnego części gankowej budynku mieszkalnego była przedmiotem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 162/07 oddalił skargę J. S. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. Prawomocny wyrok Sądu oddalający skargę oznacza, iż kontrolowana przez Sąd decyzja nie była prawnie wadliwa, a zatem ograniczona jest możliwość zmiany lub uchylenia takiej decyzji w nadzwyczajnych trybach określonych w art.145 i 156 k.p.a., przewidzianych dla wzruszenia decyzji wadliwych. Dopuszczalne jest bowiem wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub pojawią się przesłanki wznowienia, o których mowa w art.145 § 1 k.p.a. Takich nowych okoliczności w niniejszej sprawie nie przedstawiono, a okoliczności, które skarżący podał we wniosku o wznowienie postępowania nie miały istotnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. W sposób prawidłowy organ odwoławczy uznał, że na nakaz rozbiórki nie miały wpływu wymiary tego obiektu, a jedynie to, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej nie dysponując pozwoleniem na budowę w związku z robotami budowlanymi, które prowadził przy dobudowanej do budynku mieszkalnego części gankowej i nie wykonał czynności, które mogłyby skutkować podjęcie procedury legalizacyjnej. Kwestia wysokości opłaty Powoływanie się zatem w skardze na fakt, iż podjął próby zmierzające do legalizacji, zaś przeszkodą była wysokość opłaty legalizacyjnej, która byłaby naliczona od błędnego pomiaru przedmiotowej dobudówki, nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Podkreślić należy, że ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej byłoby kolejnym etapem legalizacyjnym do jakiego nie doszło w niniejszej sprawie, wskutek nie wykonania postanowienia z dnia [...] listopada 2005 r. w którym nałożono na inwestora wykonanie nałożonych obowiązków. Zatem okoliczność ta nie ma znaczenia prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organ również prawidłowo wskazał, że Polska Norma PN-ISO 9836;1997 nie jest obowiązującym obecnie przepisem w zakresie obliczenia powierzchni użytkowej lokalu lub budynku. Polska norma PN-ISO 9836 w zakresie dotyczącym obliczania powierzchni użytkowych lokali jest normą do dobrowolnego stosowania. Zgodzić się należy z organem, że norma ISO 9836;1997 obowiązywała w całości do dnia 2 kwietnia 1999 r., tj. do dnia wejścia w życie Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 1999 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm ( Dz. U. z 1999 r., Nr 22, poz. 209 ) Rozporządzenie to ograniczyło zakres stosowania tej normy wyłącznie do pkt 5.2.2 dotyczącego obliczania kubatury obiektu. Powyższa część normy obowiązywała do dnia 31 grudnia 2002 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji ( DZ. U. z 2002 r. Nr 169 , poz. 1386 ze zm.). Zatem w 2005 r. ( data realizacji przedmiotowej inwestycji i data orzekania przez organy nadzoru budowlanego w trybie zwykłym), omawiana norma była normą jedynie do dobrowolnego stosowania. Mając na względzie powyższe, Sąd podzielił stanowisko organów administracji publicznej, zgodnie z którym wobec niestwierdzenia zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5, na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 kpa należało wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Z tych względów, uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a skargę oddalono.