VII SA/Wa 194/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi B S na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę Przedmiotem skargi B S ("skarżąca") jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...]z [...] grudnia 2019 r. wydana w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej o zadaszony taras i ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 20 maja 2019 r. skarżąca wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") o sprawdzenie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę robót budowlanych wykonanych przez M M i R M ("uczestników", "inwestorów") na nieruchomości przy ul. [...] . Wskazała, że wymienione osoby wykonały inwestycję polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o taras, zadaszenie tarasu, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego przy granicy z działką ewid. nr [...]. Prace zakończono; nie objęły one jednak wykonania orynnowania na wykonanej ścianie, usytuowanej w granicy (z jej nieruchomością). Skarżąca podała także, że ww. ściana nie posiada zadaszenia na wysokości I piętra, tworząc w efekcie lukę pomiędzy zabudowaniami, przez co jej taras jest zalewany. [...]czerwca 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę ww. inwestycji, w obecności R M i skarżącej. Na tym też etapie PINB ustalił, że kwestionowane roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...]z [...]maja 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej o zadaszony taras i ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w granicy z działką nr ew. [...] na działce o nr ewid. [...]położonej w [...]. Dalej, pismem z [...] sierpnia 2019 r. (mając na uwadze stanowisko skarżącej przedstawione w piśmie z 16 lipca 2019 r.), PINB zawiadomił strony o wszczęciu postepowania na żądanie strony – B S o sprawdzenie zgodności z przepisami budowy zadaszonego tarasu ze ścianą w granicy, na działce o nr ewid. [...]przy ul. [...]. Następnie, [...] sierpnia 2019 r., ww. organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem uczestnika postępowania i skarżącej. Swoje uwagi i zastrzeżenia skarżąca przedstawiła dodatkowo w piśmie z 16 września 2019 r. Złożyła także zdjęcia, mające obrazować nieprawidłowości i niezgodność inwestycji z przepisami prawa (i wskazała w ten sposób m. in. na to, że wykonana ściana w całości zasłania/zaciemnia jej taras, ogranicza dotychczasowy dostęp do światła dziennego, pozostawiona szczelina pomiędzy fundamentem jej budynku a wzniesioną ścianą powoduje w czasie opadów zalewanie jej tarasu, wzniesiona ściana jest nieotynkowana). W dniu 19 września 2019 r. do PINB wpłynęło pismo uczestnika postępowania z wyjaśnieniami oraz załączona do niego dokumentacja zdjęciowa (przedstawiająca budynek przed i po rozbudowie). Do akt sprawy uczestnik postępowania złożył również kserokopię mapy z inwentaryzacji powykonawczej tarasu, zadaszenia tarasu i ścianki oddzielenia przeciwpożarowego wykonanej przez uprawnionego geodetę mgr inż. A P wraz z jego oświadczeniem z 7 sierpnia 2019 r. Nadto R M [...] września 2019 r. zawiadomił o zakończeniu budowy obiektu budowlanego; do zawiadomienia dołączył oświadczenie kierownika budowy o realizacji rozbudowy budynku zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, z jednoczesnym wskazaniem na wybudowanie "ścianki działowej" w warunkach nieistotnego odstępstwa. Po rozpatrzeniu ww. sprawy PINB decyzją znak: [...]z [...]października 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane"), odstąpił od nałożenia obowiązków. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał na przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób nie odbiegających istotnie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w projekcie budowlanym lub w przepisach. Sposób jego realizacji nie spowodował też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska; nie narusza nadto przepisów techniczno-budowlanych. Zgromadzone dokumenty, tj. protokół z przeprowadzonej kontroli w terenie, inwentaryzacja geodezyjna, oświadczenie kierownika budowy i wpisy dokonane w dzienniku budowy, protokół z przeprowadzonej rozprawy, materiały dostarczone przez strony, nie dają podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie zachodzi bowiem potrzeba przeprowadzenia postępowania naprawczego. Na koniec PINB wyjaśnił, że biorąc pod uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadne uznał orzeczenie o odstąpieniu od nakładania obowiązków, a nie orzeczenie o umorzeniu postępowania. Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca; z zachowaniem terminu wniosła odwołanie. W odwołaniu tym wskazała m. in. na naruszenie art. 50-51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania MWINB wydał [...] grudnia 2019 r. wskazaną na wstępie decyzję, którą - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję PINB z [...]października 2019 r. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB podał, że celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie inwestorzy zrealizowali roboty polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o zadaszony taras i ścianę oddzielenia przeciwpożarowego na działce nr ewid. [...]położonej przy ul. [...]. Roboty te prowadzone były zgodnie z decyzją Starosty [...]z [...] maja 2017 r., a budowa ta nadzorowana była przez kierownika budowy A P, który składając oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej zeznał, że wybudował taras według projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezbitym dowodem potwierdzającym ten fakt jest inwentaryzacja geodezyjna oraz informacja geodety uprawnionego mgr inż. A P. Rozbudowa została przyjęta bez sprzeciwu organu powiatowego, a niewniesienie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy zrealizowanej w sposób zgodny z projektem budowlanym stanowi gwarancję legalnego użytkowania obiektu oraz wyklucza możliwość ingerencji organów nadzoru budowlanego w ramach art. 50-51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] WINB podał, że o ile ze zdjęć przedstawionych przez skarżącą wynika, że pomiędzy fundamentem jej budynku "a wzniesioną ścianą inwestora" znajduje się szczelina, tak nie można uznać, że jest ona efektem nieprawidłowości powstałych wskutek robót budowlanych prowadzonych przez M i R M. Inwentaryzacja geodezyjna wskazuje bowiem na to, że inwestorzy wykonali roboty w granicy z działką należącą do skarżącej. Organ wskazał przy tym, że mapa inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jest dowodem z dokumentu, dowodem o szczególnej mocy dowodowej. Dla podważenia wiarygodności takiego dowodu potrzebny jest dowód przeciwny o takiej samej mocy. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających jej zarzuty. Ponadto, jak zauważył [...]WINB, zarzuty podnoszone przez skarżącą dotyczące wyglądu ściany oraz zacieniania tarasu są bezpodstawne, gdyż roboty budowlane przeprowadzone przez inwestorów zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty [...]z [...] maja 2017 r., a organy nadzoru budowlanego nie posiadają uprawnień do weryfikacji pozwoleń na budowę i rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Na koniec organ dodał, że o ile występowałby stan zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, to PINB byłby zobligowany do ujęcia tego faktu w protokole. Skoro PINB nie powziął żadnych wątpliwości co do stanu technicznego omawianej rozbudowy, to brak było podstaw do obciążania inwestorów obowiązkiem przedłożenia dokumentacji technicznej. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB z [...] grudnia 2019 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Wnosząc jw. zarzuciła naruszenie: -art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że sporne roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami budowlanymi i odpowiadają warunkom technicznym, podczas gdy należy je zakwalifikować jako zagrażające mieniu skarżącej, nieodpowiadające warunkom techniczno-budowlanym, oszpecające otoczenie; -art. 50-51 Prawa budowlanego poprzez ich błędną interpretację i odstąpienie od nałożenia obowiązku wobec ustalenia, że inwestor legitymuje się pozwoleniem na budowę i dokumentem inwentaryzacji; -art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i błędne stwierdzenie, że wykonane roboty zostały doprowadzone do stanu bezpiecznego i zgodnego z prawem oraz, że nie ma konieczności nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy inwestorzy nie podjęli żadnych działań celem uniemożliwienia zalewania budynku sąsiedniego, przywrócenia oświetlenia naturalnego "od strony inwestorów", usunięcia oszpecającej ściany od nieruchomości skarżącej; -przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie w konsekwencji czego skarżąca została pozbawiona dostępu do światła dziennego m. in. w oszklonym pomieszczeniu od strony inwestorów; -art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej i wobec przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m. in. na to, że na wysokości I piętra posiada oszklony taras; cała przestrzeń od ściany inwestorów jest oszklona i widać przez nią szare tynki, niepokrytą siatkę budowlaną oraz odsłonięte białe pustaki. Cała ściana jest nieestetyczna, w całości zasłania dostęp do naturalnego światła; została posadowiona z naruszeniem sztuki budowlanej i przepisów prawa materialnego; nie przylega bezpośrednio do ściany budynku skarżącej, lecz przy samym fundamencie oddalona jest o parę centymetrów, powodując zalewanie budynku skarżącej, fundamentu i oszklonej części. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie z 16 września 2020 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych zdjęć na okoliczność wykazania konieczności podjęcia decyzji doprowadzającej wskazywany stan do stanu zgodnego z prawem, niezagrażającego jej mieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna; zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]WINB nr [...]z [...]grudnia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] października 2019 r. o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Postępowanie zakończone tą decyzją wywołane zostało podaniem skarżącej i dotyczyło legalności robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o zadaszony taras i ścianę oddzielenia przeciwpożarowego na działce nr ewid. [...]w [...]przy ul. [...]. Orzekając we wskazany sposób organy obu instancji uznały, że poczynione ustalenia nie dają podstaw do sformułowania obowiązku/obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest właściwa; znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ten nie wskazuje na wystąpienie którejkolwiek z sytuacji uregulowanych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy. To zaś prowadzić musiało do wniosku, że zastosowanie art. 51 ust. 1 poprzez nałożenie "obowiązku/obowiązków" nie może mieć miejsca. Dlatego też Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, choć nie pozbawiona w części wadliwej argumentacji (o czym poniżej). I tak, rozwijając tę ocenę Sąd dostrzega, że w toku postępowania ustalono, że sporna rozbudowa budynku o zadaszony taras i ścianę oddzielenia przeciwpożarowego realizowana była w oparciu o pozostające w obrocie prawnym i ostateczne pozwolenie na budowę (do akt włączono kopię ostatecznej decyzji Starosty [...]nr [...]z [...] maja 2017 r. wraz z kopiami części rysunków z projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją). Wskazanym orzeczeniem zezwolono na rozbudowę budynku mieszkalnego (powyżej opisanego) o zadaszony taras i ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w granicy z działką nr ewid. [...]na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], przy ul[...]. Sporządzony przez PINB podczas czynności kontrolnych [...]czerwca 2019 r. szkic wykonanych (dotychczas) prac (v. protokół kontroli verte) wskazuje, że inwestycja zrealizowana odpowiada kształtem, usytuowaniem i wymiarami inwestycji zaprojektowanej i zatwierdzonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę (taras ma wymiary ok. 9,30 m x 4,54 m, a wysokość do zadaszenia tarasu wynosi 5,50 m przy okapie; w projekcie: taras o wymiarach 9,31 m x 4,46 m, i wysokości do zadaszenia tarasu 5,56 m przy okapie). Także z pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby realizując sporną rozbudowę w sposób istotny (w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego) odstąpiono od warunków ww. pozwolenia na budowę i zatwierdzonego tym orzeczeniem projektu budowlanego. Wskazuje na to m. in. oświadczenie kierownika budowy A P, załączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu z [...] września 2019 r.; wynika z niego, że roboty zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (a dokonana zmiana dotycząca ścianki działowej -oznaczonej kolorem czerwonym na załączonym rysunku- ma charakter nieistotny). Wskazuje na to także wykonana przez geodetę uprawnionego A P mapa "z inwentaryzacji powykonawczej tarasu, zadaszenia tarasu i ścianki oddzielenia pożarowego", potwierdzająca realizację rozbudowy zgodnie z zatwierdzonym projektem, w tym także w zakresie usytuowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego (w granicy z nieruchomością skarżącej), co dodatkowo ww. geodeta oświadczył w piśmie z 7 sierpnia 2019 r. Poza tym należy też dostrzec, że przeprowadzając kontrolę wskazanych robót PINB nie stwierdził zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W konsekwencji, wobec poczynionych ustaleń, organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do ingerencji poprzez wydanie decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek/obowiązki. Inwestycja prowadzona była legalnie i zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, a w takich warunkach nie było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zważyć należy, że wskazany tryb naprawczy (uregulowany w przywołanym art. 51 i mający na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem), może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a żaden z nich w tej sprawie nie wystąpił. Sprawa nie dotyczy bowiem robót budowlanych wykonywanych (wykonanych, v. art. 51 ust. 7 ww. ustawy): bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Sąd stwierdza więc raz jeszcze, że przeprowadzone postępowanie nie ujawniło wystąpienia sytuacji uzasadniającej zastosowanie art. 50-51 Prawa budowlanego. Przy czym, wbrew stanowisku organu odwoławczego, brak możliwości merytorycznego orzeczenia we wskazanym trybie (poprzez nałożenie obowiązku/obowiązków) nie mógł wynikać (wyłącznie) z przyjętego bez sprzeciwu przez PINB zawiadomienia inwestorów o zakończeniu inwestycji. Ważny w tym zakresie był cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym ustalenia poczynione przez PINB podczas czynności kontrolnych [...] czerwca 2019 r. Sąd zaznacza dodatkowo, że skuteczne dokonanie zawiadomienia o zakończeniu inwestycji nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, a także wydania decyzji merytorycznej w tym trybie; nie stoją temu na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w takim przypadku decyzja nie jest wydawana. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu inwestycji nie uniemożliwia więc ponownej weryfikacji tej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem. Odmiennie natomiast sytuacja wygląda w przypadku uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale to w tej sprawie nie miało jednak miejsca (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 331/16). Dlatego też Sąd uznał, że argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji w tej kwestii nie jest prawidłowa; niemniej Sąd przyjął, że (wobec zgromadzonych dowodów) nie miało to istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy. Tak dokonanej oceny nie mogą też - zdaniem Sądu - zmienić zarzuty/zastrzeżenia skarżącej. Mając na uwadze treść skargi i konsekwentnie podnoszone w sprawie przez skarżącą "uwagi" pod adresem inwestycji, Sąd zauważa bowiem, że w przypadku wykonywania robót budowlanych na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę, ale na przykład niezgodnie z przepisami (w tym warunkami technicznymi), nie można nałożyć na inwestora obowiązku doprowadzenia tak wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie zważając na to, że są one wykonywane (wykonane) zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. "Oznaczałoby to możliwość zakwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bez jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności w jednym z trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Takie działanie naruszałoby zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.)", (v. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 443/18). Tym samym w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane sprzecznie z przepisami, ale zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, doprowadzenie tak wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie po uprzednim zakwestionowaniu w przewidzianym przez prawo trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zatem dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę dla spornej rozbudowy mogłoby stanowić podstawę do domagania się przez skarżącą zmiany kształtu rozbudowy, innego usytuowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, czy wykonania jej z innego materiału w celu odpowiedniego doświetlenia jej oszklonego od strony inwestycji tarasu. W końcu, Sąd zauważa, że przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Dlatego dopuszcza się w takiej sytuacji wydanie decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (o umorzeniu postępowania), ale też decyzji o orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków, co też uczyniono w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.