II OSK 443/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 427/17 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 427/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w R., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie realizacji rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z kominem na działce nr [...] w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] położonej w J., gmina P.. W ocenie organu I instancji przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wymaganiami technicznymi Polskiej Normy dot. przewodów kominowych. Nadto przeprowadzone oględziny nie wykazały niezgodności realizowanej rozbudowy i nadbudowy z wydanym pozwoleniem na budowę. PINB nie miał podstaw prawnych do wydania jakichkolwiek decyzji nakazowych. Stwierdził zatem, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ww. inwestycji jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzję [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ocenił, że wskazywane przedłużenie o 1,5 m komina rurą stalową nie stanowi istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, ponieważ nie zmieniły się parametry określone w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto podwyższenie ww. komina do wysokości 3,93 m jest zgodne z § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz z Polskimi Normami. W konsekwencji WINB ocenił, iż organ I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Właściwe było zatem orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, iż zarówno PINB jak i WINB nie są organami właściwymi do przeprowadzenia postępowania w sprawie zbadania legalności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, podnosząc, że został oszukany przez inwestora co do zakresu inwestycji. W uzupełnieniu skargi podniesiono argumentację dotyczącą naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, § 142 ww. rozporządzenia oraz Polskiej Normy PN-89/B-10425. Ponadto analiza decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i jej załączników wskazuje, że jest ona dotknięta nieważnością w części dotyczącej projektu komina z uwagi na rażące naruszenie prawa (nie uwzględniono zabudowy na nieruchomości skarżącego; nie wyjaśniono sprawy za pomocą opinii rzeczoznawcy). W rezultacie organy naruszyły treść art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez niedostateczne niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ponadto organy nie rozważyły, czy materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji mógł stanowić art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Konstrukcja normy prawnej tego przepisu wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy takich sytuacji, w których obiekt budowlany jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności związane z danym obiektem budowlanym, które wskazują, że może on zagrozić dobrom chronionym. Rodzina skarżącego czuje się zagrożona, bowiem obawiają się zaczadzenia. Skarżący nie ma możliwości spokojnego i wolnego od nadmiernych immisji zamieszkiwania w swoim domu. Powyższa okoliczność niewątpliwie spowodowana jest nieprawidłowym zaprojektowaniem i wybudowaniem komina. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 427/17, oddalając skargę, za właściwe uznał ustalenia organów, że stanowiący przedmiot oceny komin wykonany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, zaś przedłużenie komina o 1,5 m stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 35 Prawa budowlanego. Organy prawidłowo wywiodły więc, że w niniejszej sprawie, wobec braku przedmiotu sprawy, brak jest podstaw prawnych do dalszego procedowania. Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja w dacie rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego nie została zakończona. Ponadto argumenty skarżącego nie mogą odnieść pożądanego skutku w zakresie ewentualnych nieprawidłowości projektu. W przekonaniu Sądu organy właściwie ustaliły wszystkie okoliczności sprawy w celu podjęcia rozstrzygnięcia. Także zarzuty co do naruszenia § 140 ust. 1 oraz § 142 ust. 1 ww. rozporządzenia nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu, jak bowiem przedstawiono wyżej sporny komin wybudowany został zgodnie z wydaną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Podnoszone w skardze w tym zakresie argumenty mogły odnieść skutek jedynie w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jako niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Organy wszczęły postępowanie zgodnie z żądaniem w sprawie legalności wybudowanego komina. Jednocześnie nie może umknąć z pola widzenia, że nadbudowa i rozbudowa jest w fazie realizacji, zatem za przedwczesne należało uznać żądanie zawarte w skardze, a dotyczące naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie mogły też odnieść skutku zarzuty dotyczące legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. W odrębnym postępowaniu skarżący może domagać się stwierdzenia jej nieważności. W niniejszej sprawie ocena w tym zakresie nie należy do kompetencji organów nadzoru. Wskazywana zaś okoliczność, że skarżący czuje się oszukany, nie miała znaczenia w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1368 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie VIII Wydziałowi Zamiejscowemu w Radomiu do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - § 140 ust. 1 i § 142 ust. 1 ww. rozporządzenia przez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że normy te nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości wybudowania komina ma dla niego kluczowe znaczenie; - art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i przyjęcie jako podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można zastosować także w sytuacji zgodności rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego inwestora z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę, przy spełnieniu określonych warunków. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja organu nadzoru budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania takich jak art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w niniejszej sprawie nie został przeprowadzony dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność prawidłowości wybudowania spornego komina, co było niezbędne do rzetelnego wyjaśnienia niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie skarżący domagał się skontrolowania czy przedmiotowy komin na sąsiedniej działce jest realizowany zgodnie z prawem. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana w oparciu o pozwolenie bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W tych warunkach niezależnie czy tak realizowany komin narusza wskazywane przez skarżącego przepisy ww. rozporządzenia (§ 140 ust. 1 i § 142 ust. 1), zaistniała przeszkoda prawna do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wynika to z tego, że w przypadku wykonywania robót budowlanych na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę, ale niezgodnie z przepisami, nie można nałożyć obowiązku doprowadzenia tak wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie zważając na to, że są one wykonywane zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Oznaczałoby to możliwość zakwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bez jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności w jednym z trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Takie działanie naruszałoby zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). W ocenie NSA, ustawodawca, formułując zakres postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego), dokonał świadomego wyboru, uznając, że w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane sprzecznie z przepisami, ale zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, doprowadzenie tak wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie po uprzednim zakwestionowaniu w przewidzianym przez prawo trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 29 września 2015 r., II OSK 128/14; z 9 stycznia 2019 r., II OSK 424/17). A zatem dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę mogłoby stanowić podstawę do domagania się przez skarżącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Aktualnie takie wnioskowanie i wskazywanie, że takiej opinii organy nie uzyskały – nie ma wpływu na wynik sprawy. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy niewadliwym było umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy komina skoro, jak oceniono, komin ten powstał zgodnie z pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Nie można było zatem w niniejszej sprawie skutecznie domagać się wydania przez organy nadzoru budowlanego innego rozstrzygnięcia z uwagi na wskazywane naruszenia ww. przepisów rozporządzenia. Ponadto organy nadzoru budowlanego nie mogły podjąć w ramach kontroli legalności budowy komina rozstrzygnięcia w trybie art. 66 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten wyznacza zupełnie inny zakres postępowania i zasadniczo nie ma zastosowania do budowy obiektu budowlanego, o czym mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 3405/18 wydanego w sprawie przedmiotowego komina. W konsekwencji należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 140 ust. 1 i § 142 ust. 1 ww. rozporządzenia; art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zw. z art. 105 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.