VII SA/Wa 1940/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. S. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]1 czerwca 2012 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmawiającą wydania nakazu rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego z letnią kuchnią na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...], powiat ostrowski, stanowiącej współwłasność R. K., Z. B. oraz M. D., ponieważ żądanie S.S. jest bezzasadne. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując na ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1658/11, którym uchylona została wcześniejsza decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009r, nr [...] orzekająca o odmowie wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Z oceny prawnej wynika, iż sprawa budowy budynku gospodarczego z letnią kuchnią podlega rozpoznaniu w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r gdyż obiekt budowlany powstał w 1965r. Sąd zobowiązał organy do ustalenia czy przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej czy też powstał legalnie. Organy zostały także zobowiązane do dokonania analizy czy zostały zachowane odległości pomiędzy budynkami zgodnie z § 20 Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1961 r. Nr 38, poz. 196). Ponownie rozpatrując wniosek S. S. w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...] decyzją Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2012 r wydaną na podstawie art. 37 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974r - Prawo budowlane orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego z letnią kuchnią, ponieważ żądanie S. S. jest bezzasadne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż brak dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego obiektu nie świadczy o wybudowaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...] podjął wszelkie możliwe kroki mające na celu ustalenie, czy przedmiotowy obiekt powstał legalnie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak dokumentów po stronie inwestora, jak i w Urzędzie Gminy [...] czy też w Urzędzie Powiatowym w [...] [...] nie świadczy o samowolnym wybudowaniu obiektu gdyż wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść inwestora, który w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1961r nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji budowy przez okres istnienia obiektu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż budowa spornego obiektu przez okres swojego istnienia nie była przez nikogo kwestionowana, aż do momentu zaistnienia konfliktów międzysąsiedzkich. S. S. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o istnieniu samowolnie wybudowanego obiektu dopiero w 2007r. i nie przedstawił jednocześnie żadnych dowodów potwierdzających okoliczności występowania samowoli budowlanej. Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji z którego wynika, iż w sytuacji gdy brak jest dokumentów świadczących o legalnym powstaniu obiektu organ nadzoru zobowiązany jest do ustalenia czy taki obiekt może istnieć w swojej formie, czy jest możliwość jego legalizacji. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...] przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa Budowlanego z 1974 r. W toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego zostało wyjaśnione, że obiekt został usytuowany zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami oraz że niedopuszczalnie nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Inwestor przedłożył następujące dokumenty: 1. ocenę techniczną, w której stwierdza się że budynek jest w dobrym stanie technicznym i estetycznym oraz nadaje się do użytkowania; 2. protokoły badań i sprawdzeń przewodów kominowych z dnia 17.11.2007r. , w którym stwierdza się szczelność i drożność przewodów kominowych i zdatność użytkowania; 3. protokoły pomiarów instalacji elektrycznej z dnia 08.12.2007r. sporządzone przez osobę uprawnioną wraz z oświadczeniem o przydatności do użytkowania i spełniania wymogów Polskiej Normy. Ponadto podczas ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu 9 marca 2011 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...] ustalili, iż przedmiotowy budynek gospodarczy z letnią kuchnią usytuowany na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] stanowiącej własność M. D., Z. B. oraz R. K. usytuowany jest w odległości zmiennej ok. 1,04 m i 1,09 m od drewnianego ogrodzenia skarżącego. Jak wynika z mapy sytuacyjnej (znajdującej się w aktach niniejszej sprawy) sporządzonej przez uprawnionego geodetę w dniu 13 marca 2010 r. do sprawy cywilnej [...], pozostającej w zasobach Starostwa Powiatowego w [...] [...] Wydział Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami, Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przedmiotowy obiekt jest usytuowany od granicy działki skarżącego w odległości zmiennej ok. 1,50 m. i 1,30 m. W związku z powyższym w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy wykazał, że zostały zachowane odległości określone w § 20 pkt 14 w/w Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: Naruszenie prawa procesowego, to jest: • art. 153 p.p.s.a. poprzez brak w decyzji jakiegokolwiek stwierdzenia jakie nowe dowody Organy przeprowadziły na okoliczność: > ustalenia odległości obiektu od granicy działki nr [...], > ustalenia daty wybudowania obiektu i zmiany jego sposobu użytkowania oraz aktualnej funkcji, a więc niewykonanie wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków WSA w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., VII SA/Wa 1658/11 oraz z dnia 4 października 2010 r., VII SA/Wa 875/10; • art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak prawidłowego ustalenia : > rzeczywistego przeznaczenia obiektu i sposobu jego wykorzystywania oraz daty dokonania zmiany sposobu jego wykorzystywania, odległości obiektu od granicy działki poprzez zaniechania zlecenia wykonania stosownych pomiarów biegłemu oraz nieprawidłowy odczyt map (pomiarów dokonano przy użyciu bliżej nieokreślonej metody "odczytu z mapy" nie posiadającej siatki oraz zaniechanie użycia legalizowanych urządzeń probierczych), jak również przeprowadzenie pomiarów mierzących odległości obiektu od ogrodzenia a nie od granicy działki; > daty wzniesienia obiektu, w szczególności zaś zignorowania dowodu z mapy z dnia 3 maja 1976 r., na której brak jest przedmiotowego budynku; > ustalenia na jakiej podstawie gołębnik posadowiony na działce Skarżącego (w odległości 1,78 m) został wzniesiony później; oraz nie ustosunkowanie się do wniosków dowodowych Skarżącego; • art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a. poprzez : > zaniechanie prowadzenia dowodu z opinii biegłego na tę okoliczność odległości obiektu od granicy działki oraz dowodu i zastąpienie go w/w pomiarami odległości od płotu w drodze analizy mapy i oględzin; > zaniechania prowadzenia innych dowodów, w szczególności dowodu z przesłuchania stron - o których przeprowadzenie wnosił Skarżący; 2. Naruszenie prawa materialnego, to jest: • § 330 w związku z § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej I Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity : Dz.U.99.15.140 z późn. zm.) poprzez uznanie iż obiekt jest posadowiony zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego rzekomej budowy pomimo iż nie jest on obiektem gospodarczym, a mieszkalnym; • § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu budownictwa, urbanistyki i architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38, poz. 197 ze zm.); • § 73 - 78 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu budownictwa, urbanistyki i architektury z dnia 21 lipca 1961 r. (Dz. U. nr 38, poz. 196 ze zm.) ; poprzez przyjęcie, iż możliwe było wybudowanie obiektu o charakterze mieszkalnym lub zmiana jego sposobu korzystania na mieszkalny na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w obrębie miasta [...] w sposób zgody z poprzednio obowiązującymi przepisami jak i aktualnymi normami technicznymi; które to doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji bezzasadnej odmowy zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (zwanej dalej starym Prawem Budowlanym) oraz jej przepisów wykonawczych, względnie zaś naruszenia art. 65 ust. 1 w/w ustawy w związku z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Budowlane z 31 stycznia 1961 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 20 października 2011 r, sygn. akt VII SA/Wa 1658/11 zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Z oceny tej wynika, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób jednoznaczny czy obiekt wzniesiony pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. był samowolą budowlaną czy też nie. Sąd wskazał iż zgodnie z unormowaniami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w stosunku do każdej samowoli budowlanej organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 37 ustawy, dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do nakazania rozbiórki organ powinien rozważyć możliwość legalizacji obiektu poprzez wcześniejsze nakazanie wykonania określonych przeróbek lub zmian w oparciu o art. 40 ustawy (o ile zachodziłaby taka konieczność). W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia o nakazie rozbiórki oraz braku konieczności nałożenia obowiązków z art. 40 Prawa budowlanego obowiązkiem organu jest zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o której mowa w art. 42 Prawa budowlanego. W związku z powyższą oceną prawną obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności ustalenie czy kwestionowany obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej czy też został pobudowany legalnie zgodnie z pozwoleniem na budowę i dokumentacją projektową. Obowiązku tego organ nie wykonał poprzestając na informacji udzielonej przez Urząd Miasta [...] [...] (pismo z dnia 4 listopada 2009r, karta 159 akt ) oraz przez Starostwo Powiatowe w [...] [...] (pismo z dnia 15 kwiecień 2011 r., karta 213 akt) z których wynika, iż urzędy nie posiadają żadnych dokumentów mogących potwierdzić bądź zakwestionować legalne zrealizowanie przedmiotowego obiektu. Jednocześnie Starostwo Powiatowe w [...] [...] poinformowało, że Urzędy Gmin przekazywały do Urzędów Rejonowych (których akta przejęły starostwa powiatowe) dokumenty w sprawach pozwoleń na budowę wydawanych po dniu 1 stycznia 1989 r. W związku z brakiem dokumentacji w Urzędzie Miasta [...] [...] oraz w Starostwie Powiatowym pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu należało poszukać w Archiwum Państwowym w którym powinny znajdować się akta administracyjne dawnego Urzędu Rejonowego w [...] [...]j. Z akt sprawy wynika, że działka nr ew. [...] na której został wzniesiony kwestionowany budynek gospodarczy była w dacie realizacji obiektu własnością Miasta [...](tzw. mienie opuszczone). Zbycie działki na rzecz inwestora mogło nastąpić w określonych przez prawo trybach i należało przeprowadzić dowód z dokumentu zbycia działki, który może zawierać opis zabudowy i jej parametry oraz informację dotyczącą legalności tej zabudowy. Dopiero ustalenie stanu faktycznego pozwoli na podjęcie dalszych stosownych działań przez organy nadzoru budowlanego. Wskazać należy, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione do ingerencji wówczas gdy obiekt realizowany jest w warunkach samowoli budowlanej lub z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak ustalenia legalności powstania budynku i zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym powoduje niemożność prowadzenia dalszego postępowania, które uzależnione jest od tych właśnie ustaleń. Postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r dotyczy bowiem obiektów wybudowanych samowolnie, niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy. Jak wynika z wiążącej oceny prawnej organ w stosunku do każdej samowoli budowlanej zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do nakazania rozbiórki organ powinien rozważyć możliwość legalizacji obiektu (ewentualne zastosowanie art. 40) i zakończyć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o której mowa w art. 42 Prawa budowlanego. Organy z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. nie zastosowały się do wskazań co do dalszego postępowania co powoduje konieczność uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy, a rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 tej ustawy.