VII SA/Wa 1941/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. inwestora [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej oświadczeniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] , wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o braku dostępu działek nr: [...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie [...] w miejscowości [...] do drogi publicznej - ul. [...] (droga wojewódzka [...] ) na odcinku zlokalizowanym w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] , drogi ekspresowej [...], drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb budowy na ww. terenie budynku usługowo-handlowego, stwierdził niedopuszczalność ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pismem z dnia [...] maja 2014 r. J P- Wiceprezes Zarządu Komplementariusza spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] wystąpił do Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie oświadczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy Prawo budowlane o "możliwości połączenia działek nr [...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obręb [...][...] w [...] , na których powstanie budynek usługowo-handlowy (branża wyposażenia wnętrz) wraz z parkingiem na 171 miejsc postojowych". W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2014 r. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydał oświadczenie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] , o braku dostępu działek nr: [...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie [...] w miejscowości [...] do drogi publicznej - ul. [...] (droga wojewódzka [...]) na odcinku zlokalizowanym w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] , drogi ekspresowej [...] , drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb budowy na ww. terenie budynku usługowo-handlowego. Następnie, inwestor reprezentowany przez pełnomocnika P P wniósł pismo z dnia [...] czerwca 2014 r. zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", w którym wniósł o " (...) uchylenie zaskarżonego oświadczenia w całości i wydanie orzeczenia zgodnego ze stanem faktycznym, o treści odpowiadającej żądaniu Wnioskodawcy". Generalny Dyrektor Dróg Krajowych uznał, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o charakterze przedmiotowym. Wskazał przy tym, że oświadczenie z dnia [...] maja 2014 r. wydane zostało na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać, stosownie do potrzeb, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Oświadczenie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowalne stanowi element projektu budowlanego dla obiektu budowlanego planowanego na danej nieruchomości, który to projekt, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Systematyka ustawy prawo budowlane przesądza o tym, że oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych jest wydawane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę danego obiektu na tej działce. Oświadczenie, o jakim mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane (zarówno negatywne, jak i pozytywne dla wnioskodawcy), nie może być uznane za decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., tj. za akt administracyjny, od którego służy stronie środek zaskarżenia. Wydanie ww. oświadczenia stanowi czynność materialno-techniczną, niepodlegającą zaskarżeniu na gruncie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Badanie prawidłowości dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane oświadczenia w przedmiocie możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, nie należy do kompetencji organu administracji. W sytuacji, gdy adresat oświadczenia wniesie od niego środek zaskarżenia, organ może jedynie postanowieniem stwierdzić niedopuszczalność odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał na pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 268/10. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r. wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] , wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie oświadczenia z dnia [...] maja 2014 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wydanie przez zarządcę drogi oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną, nie jest zaś załatwieniem sprawy poprzez wydanie decyzji i w konsekwencji przyjęcie, że nie znajduje do niego zastosowania zasada dwuinstancyjności postępowania, a zatem niedopuszczalnym jest wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez GDDKiA, - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny prawdziwości oświadczenia organu z [...] maja 2014 r., w szczególności poprzez pominięcie kluczowej w sprawie okoliczności faktycznej, to jest istnienia w terenie legalnego zjazdu publicznego zapewniającego dostęp nieruchomości skarżącej do drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi Spółka zaznaczyła, iż oświadczenie wydawane jest w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i w sposób oczywisty kształtuje ono prawa i obowiązki strony, wywierając wpływ na możliwość uzyskania przez stronę tego postępowania kończącej je decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie oświadczenie to kształtuje więc sytuację prawną wnioskodawcy, gdyż stwierdzenie przez organ braku możliwości połączenia działki z drogą publiczną faktycznie pozbawia stronę możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Odmawiając oświadczeniu charakteru decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy spełnia ono przesłanki do takiej jego klasyfikacji (jest to bowiem akt władczy organu administracji publicznej rozstrzygający sprawę indywidualną konkretnego adresata - strony), organ faktycznie pozbawia stronę możliwości jego kontroli, naruszając zarazem konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, która w niniejszym przypadku realizuje się poprzez uprawnienie strony do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Strona skarżąca odniosła się również do zasadności wydania przez organ przedmiotowego oświadczenia, wskazując, iż ten pominął kluczową w sprawie okoliczność faktyczną, a mianowicie fakt, że nieruchomość skarżącej Spółki posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem istniejącego faktycznie w terenie legalnego zjazdu z ul. [...] do działki nr [...] . W ocenie strony, stanowisko organu wyrażone w kwestionowanym oświadczeniu jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony negowane jest połączenie nieruchomości skarżącej z drogą publiczną, a z drugiej strony potwierdzone jest faktyczne istnienie zjazdu. Tymczasem zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd z definicji stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Z tego punktu widzenia nie jest zatem możliwym, by działka do której prowadzi istniejący zjazd publiczny nie miała dostępu do drogi publicznej, gdyż właśnie zjazd o takim dostępie ze swej istoty stanowi. Spółka podała, że przedmiotowy zjazd, zwany potocznie "[...] ", prowadzi do działki nr [...] i zlokalizowany jest w południowej części działki nr [...] . Zjazd ten jest połączeniem istniejącej drogi wewnętrznej zlokalizowanej na części dz. nr ewid. [...] , [...] obr. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "dr", czyli jest to obiekt określony w § 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 14 maja 1999 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zjazd publiczny istnieje w tym miejscu od co najmniej roku 1999, obsługując wcześniej zajazd [...] , a po likwidacji budynku, teren, na którym trwa budowa centrum handlowego realizowana w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, na okoliczność istnienia zjazdu publicznego, jego lokalizacji i możliwości połączenia przedmiotowego terenu z drogą publiczną: 1) inwentaryzacji zjazdu z ul. [...] do działki ewidencyjnej nr [...] w [...] wykonanej przez uprawnionego geodetę J S w dniu [...] maja 2014 r., 2) dwóch wydruków z serwisu [...] 3) odpisu pisma z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] , 4) odpisu protokołu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] , 5) odpisu pisma WINB z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] , 6) odpisu pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r., na mocy którego organ, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej oświadczeniem z dnia [...] maja 2014 r., wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o braku dostępu działek do drogi publicznej. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo też wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o charakterze przedmiotowym. Sąd podziela stanowisko organu, że oświadczenie, o jakim mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, nie może być uznane za decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., tj. za akt administracyjny, od którego służy stronie środek zaskarżenia. Zauważyć należy, iż art. 34 ustawy Prawo budowlane określa składniki projektu budowlanego, który składany jest do właściwego organu w sprawach wydawania pozwoleń na budowę i stanowi jeden z elementów niezbędnych do wydania takiego pozwolenia na budowę (art. 33 ustawy). Art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane określa, że projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Tylko i wyłącznie pozytywna wypowiedź zarządcy w kwestii połączenia daje możliwość wydania pozwolenia na budowę. Treść normatywna przepisu art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczna – powołane oświadczenie stanowi element projektu budowlanego. Dysponent infrastruktury publicznej przed wszczęciem postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę wyraża jedynie swoje stanowisko co do istnienia możliwości połączenia projektowanego obiektu budowlanego do infrastruktury oraz połączenia działki z drogą publiczną. Jest to oświadczenie uzyskiwane przez inwestora na "przedpolu" postępowania administracyjnego. Zarządca drogi nie prowadzi w tym zakresie żadnego postępowania administracyjnego. Nie jest to forma działania, któremu można by przypisać rozstrzyganie sprawy administracyjnej. Oświadczenie ma charakter zdecydowanie odmienny od wymaganych uzgodnień, które uzyskuje organ w trakcie postępowania w trybie art. 106 k.p.a. Oświadczenie nie jest ujętym w ramy decyzji czyli aktu administracyjnoprawnego (władczej formy działania administracji) stanowiskiem organu. Jest jedynie ustosunkowaniem się organu do zaistniałego stanu faktycznego, który powstaje poza samym postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1760/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 268/10). Skoro zatem oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, nie jest rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej, słusznie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe, zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a., pozostają poza sferą rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu. Zaznaczyć należy, iż to, że oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, nie zapada w formie decyzji administracyjnej, powoduje, że strona pozbawiona jest możliwości jego kontroli, albowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż oświadczenie o możliwości połączenia działek wnioskodawcy z krajową drogą publiczną stanowi akt z zakresu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegający kognicji sądu administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2351/11). Dla skuteczności wniesienia skargi na tenże akt niezbędne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1734/12). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.