VII SA/Wa 1947/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] i M P na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 757 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. nakazał M P przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania schroniska dla bezdomnych tj. przywrócenie obiektowi budowlanemu funkcji hotelowej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Organ wszczął postępowanie z urzędu i po zebraniu materiału dowodowego stwierdził, że w sprawie nie jest konieczne wstrzymanie użytkowania obiektu oraz nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację zmiany sposobu użytkowania Hotelu "[...]" w [...] przy ul. [...] ze względu na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z zapytaniem, czy dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz w odpowiedzi negatywnej stwierdził, że działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się na terenie usług turystyki, sportu i rekreacji oznaczonym w planie symbolem 1.UT/US w części na terenie istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej, oznaczonym w planie symbolem 20MN, w części na terenie lasów oznaczonych w planie symbolem ZL. W części działka zlokalizowana jest w strefie oddziaływania hałasu od tras komunikacyjnych. Hotel "[...] " usytuowany jest w części oznaczonej symbolem 1.UT/US. Organ ustalił, że Burmistrz Gminy [...] wyraził zgodę decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalno – gospodarczego na budynek hotelowy zgodnie z dokumentacją techniczną zamienną oraz uzgodnieniami branżowymi. W budynku tym była prowadzona restauracja i hotel zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...].05.1993 r. Nr ew. [...]. Organ ustalił, że do chwili obecnej obiekt wykorzystywany jest jako schronisko dla osób bezdomnych oraz centrum szkoleniowe. Na parterze znajduje się recepcja, pokój biurowy, stołówka, zaplecze kuchenne, kotłownia, dwa pokoje przystosowane do przyjęcia osób niepełnosprawnych. Przed przystąpieniem do zmiany użytkowania, na parterze wydzielono pomieszczenie dla pielęgniarek. W dniu [...].09.2012 r. M P złożyła wniosek do Starosty [...] dotyczący zmiany sposobu użytkowania budynku świadczącego usługi turystyczne i sportowe na schronisko dla bezdomnych, lecz w dniu [...].09.2012 r. wniosek inwestor wycofał. W dniu [...].09.2012 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy M P a Stowarzyszeniem "[...]" . Po rozpatrzeniu odwołania M P i Stowarzyszenia "[...]",[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w trybie art. 71a Prawa budowlanego i wobec braku przesłanek do legalizacji w związku z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący Stowarzyszenie "[...]" i M P wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej . Skarżący zarzucali naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nie wskazanie, czy w toku użytkowania obiektu nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, co skutkuje naruszeniem polegającym na niedokładnym wyjaśnieniu stanu sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżący podnosili, że w obiekcie nie została podjęta działalność, która zmieniałaby ww. warunki, a więc nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, która to zmiana uzasadniałaby zaskarżoną decyzję. Skarżący zarzucali ponadto organowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa miejscowego i całkowite pominięcie okoliczności, że obiekt jest użytkowany zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy [...]z dnia [...].06.1993 r. zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku z mieszkalno – gospodarczego na hotelowy. Skarżący podnosili, że w przedmiotowym obiekcie pomimo zmienionej nazwy na schronisko, w istocie realizowany jest tożsamy zakres usług. Zmienił się jedynie odbiorca usług, gdyż w ramach działalności statutowej, Stowarzyszenie "[...]" świadczy usługi dla osób najuboższych, pozbawionych miejsca zamieszkania. Skarżący zaznaczyli, że w szczególności w zakresie warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego uzyskano na podstawie ekspertyzy technicznej z kwietnia 2013 r. zgodę [...] Komendanta Straży Pożarnej na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób, niż to określono w przepisach techniczno – budowlanych niskiego budynku zamieszkania zbiorowego. Skarżący wskazali, że pomieszczenie dla pielęgniarek zostało zaadaptowane z baru dla gości hotelowych, lecz nie wykonywane są w nich żadne zabiegi medyczne. Skarżący podkreślili, że w ich ocenie nie zaszła zmiana sposobu użytkowania, wymagająca zgłoszenia. Podkreślili też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza dla działki o nr ew. [...] realizację innych usług nieuciążliwych. Skarżący zaznaczyli, że zawarta umowa dzierżawy na okres do 30-go listopada 2027 r. umożliwiła uzyskanie Stowarzyszeniu "[...] " dotacji na prowadzenie Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych w [...] , przy czym termin realizacji usługi został określony do 30 listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę, organ wnosił o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd kontrolował decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...]maja 2014 r., nakazującą M P przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania schroniska dla bezdomnych, tj. przywrócenie obiektowi budowlanemu funkcji hotelowej na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...]w miejscowości [...], gm. [...]. Materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji był przepis art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z brzmienia ww. przepisu wynika więc jednoznacznie, że przewidziane w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany, musi być poprzedzone wcześniejszym wydaniem postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wymaga więc wydania postanowienia wstrzymującego użytkowanie obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów takich, jakie byłyby wymagane w przypadku spełnienia wymogu zgłoszenia budowlanego złożonego właściwemu organowi. Jeśli obowiązek taki zostanie wykonany, ustala się opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego. Adresatem postanowienia i decyzji może być jedynie właściciel lub zarządca obiektu, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art. 5 ust. 2), a nie podmiot, który dokonał samodzielnej zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4, zobowiązany powinien przedłożyć zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 16.11.2012 r. w sprawie II OSK 1277/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak w brzmieniu art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, bowiem Wójt, Burmistrz lub Prezydent Miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu tym, organ je wydający powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Alternatywą bowiem dla zaświadczenia jest w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ architektoniczno – budowlany zobowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. W tym przypadku ocena powinna dotyczyć zapisu § 28 ust. 2 pkt 1 a także pkt 2, a więc zapisu planu, który dopuszczał realizację usług nieuciążliwych Przy braku zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej niezbędne było więc chociażby z uwagi na niezastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 71a ust. 1 mającego obligatoryjne zastosowanie w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Organ I instancji przed zastosowaniem ww. procedury, w pierwszym rzędzie zobowiązany jest jednak ocenić, czy doszło w ogóle do zmiany samowolnej dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, bowiem nie każda zmiana sposobu użytkowania będzie zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 warunków technicznych, a także użytkowych obiektu. Ocena tych wszystkich elementów w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi zasadniczy element stwierdzenia, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie bowiem, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie działalności związanej z użytkowaniem obiektu wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego użytkowania. Zmianę sposobu użytkowania należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu z dnia [...].06.1993 r. znak [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Na tym etapie ustaleń i analizy organ winien ocenić, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania, mając na uwadze, że tylko taka zmiana sposobu użytkowania wymagała zgłoszenia, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania, a więc warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno – sanitarnych lub w zakresie ochrony środowiska. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania. W treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określił przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki, przy czym ten swoisty wykaz poprzedził zwrotem " w szczególności ". Zapis ten powoduje z jednej strony możliwość korzystania przez organ administracji ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania, ale z drugiej strony wymaga stosownego uzasadnienia podjętej decyzji (por. WSA w Opolu, wyrok z 12.10.2012 r., sygn. akt II SA/Op 325/10). Ocenie organu będzie podlegało więc, czy budynek przedmiotowy zachował dotychczasową funkcję świadczenia usług hotelowych, i czy rozszerzenie zakresu tych usług wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa obiektu. Organ powinien też mieć na uwadze, że nie zawsze zmiana sposobu wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych; jednakże ta okoliczność również powinna podlegać wyjaśnieniu. Jeśli bowiem zmiana sposobu użytkowania stwarzała konieczność wykonania robót budowlanych, które zostały wykonane samowolnie, konieczna będzie odpowiednia procedura legalizacyjna zmierzająca do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem lub do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Z powyższych względów, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości przez organ pierwszej instancji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 orzekł jak w wyroku.