VII SA/Wa 195/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015, poz. 1659 r.), po rozpatrzeniu odwołania Wojewody [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] zobowiązującej Skarb Państwa – Wojewodę [...] do zapłaty kwoty 5.608 zł brutto z tytułu koszów przechowywania od dnia 04 listopada 2009 r. do dnia 03 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...]" [...], pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...] usuniętego w dniu 03 maja 2009 r. w [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawcy. Samochód marki [...] nr rejestracyjny [...] został, na podstawie dyspozycji Policji nr [...] usunięty z drogi, w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym w dniu 03 maja 2009 r. i przechowywany na parkingu strzeżonym. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt [...] Ns [...] Sąd Rejonowy [...], Wydział [...] Cywilny, orzekł o przepadku ww. pojazdu na rzecz Miasta [...]. Analizując zmieniające się przepisy ustawy – Prawo o uchu drogowym i przepisy wykonawcze organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości sytuacja, gdy właściciel odebrał pojazd. Od roku 2002 wydanie pojazdu następuje na podstawie zezwolenia po dokonaniu opłaty (za usunięcie i parkowanie/przechowywanie), której wysokość ustala rada powiatu. Z konstrukcji tej opłaty wynika, że niewątpliwie (niezależnie od zmieniających się w tym zakresie przepisów) jest to opłata uiszczana na rzecz powiatu przez właściciela (lub inną osobę odbierającą pojazd), a nie na rzecz przedsiębiorcy prowadzącego parking. W przypadku opłaty za usunięcie pojazdu i jego przechowanie, przepisy nie przewidziały, ani nie przewidują konieczności wydawania jakichkolwiek decyzji. Do tej opłaty nie ma zastosowania, obowiązujący od 04 września 2010 r., art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o uchu drogowym (dalej w skrócie: p.r.d.; teks jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), gdyż koszty, o których mowa w tym przepisie nie są tożsame z opłatą, o której mowa w at. 130a ust. 5c i 6 – 7 p.r.d. (w obecnym brzmieniu). W przypadku, gdy pojazd nie został odebrany przez właściciela należy wskazać, że sytuacja została uregulowana dopiero nowelizacją, która weszła w życie 04 września 2010 r. i polegała na wprowadzeniu przepisów dotyczących przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz m. in. art. 130a ust. 10h p.r.d., który stanowi, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postepowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Podkreślił, iż w uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono, że: "Projekt zakłada również wprowadzenie przepisu nakładającego na właściciela pojazdu obowiązku uiszczenia należności za usunięcie, przechowywanie, oszacowanie, sprzedaż lub zniszczenie pojazdu, w przypadku gdy właściciel nie obierze pojazdu z parkingu w ustawowym terminie. W takim przypadku starosta w drodze decyzji administracyjnej będzie nakładał obowiązek zapłaty tych należności. W razie niewykonania dobrowolnego decyzji starosty obowiązek uiszczenia stosownych opłat będzie dochodzony w trybie egzekucji administracyjnej przez naczelników urzędów skarbowych." Przed nowelizacją, z brzmienia art. 130a ust. 1 p.r.d. wnikało jedynie, że właściciel ponosi koszty usunięcia pojazdu ale brak było jednoznacznej regulacji wskazującej, kto ponosi koszty przechowywania pojazdu, gdy nie został on odebrany w terminie 6 miesięcy i jego własność przepadła na rzecz Skarbu Państwa, a w szczególności brak było regulacji obciążającej wprost dotychczasowego właściciela kosztami przechowywania pojazdu po upływie sześciu miesięcy od dnia jego usunięcia. Z uwagi na brak przepisów przejściowych o charakterze proceduralnym organ uznał że powyższa regulacja, to jest wydanie przez starostę decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d., znajduje zastosowanie nie tylko wobec pojazdów usuniętych z drogi po jej wejściu w życie (po 04.09.2010 r.),ale również wobec pojazdów usuniętych wcześniej. Istotne jest natomiast, że z wykładni przepisów art. 130a ust. 10, 10e, 10f, 10h i 10k wynika, że przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie po zakończeniu postępowania sądowego – po prawomocnym orzeczeniu sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Przechodząc na grunt niniejszej prawy organ powtórzył, że pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] został usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym w dniu 03 maja 2009 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. W dniu 03 listopada 2009 r. upłynął 6-misięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 04 września 2010 r., po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie zatem z brzmieniem art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 1018 ze zm.) koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu za okres po upływie tego 6-miesięcznego terminu tj. od dnia 04 listopada 2009 r. do wejścia w życie nowelizacji (do dnia 03 września 2010 r.) ponosi Skarb Państwa W obrocie prawnym Skarb Państwa bierze udział przez tzw. stationes fisci, będące określonymi jednostkami organizacyjnymi Organ w związku z tym zauważył, że powyższy przepis przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę powyższych kosztów nie wskazuje jednak właściwego statio fisci do ich wypłaty. Podkreślił, że każda czynność państwowej jednostki organizacyjnej jest mocy prawa czynnością Skarbu Państwa (zasada jednolitości Skarbu Państwa). Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa ma jedynie zdolność cząstkową, jej funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa i podejmowanie za niego czynności. W niniejszej sprawie kwestią sporu jest jaki organ – jakie stato fisci zobowiązane jest do zapłaty ustalonych kosztów przechowywania pojazdu za okres wskazany w art. 13 ustawy nowelizującej. Zdaniem organu I instancji podmiotem właściwym do uiszczenia tych kosztów jest Skarb Państwa – Wojewoda [...], natomiast zdaniem odwołującego – właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. W ocenie organu odwoławczego stanowisko Prezydenta [...] jest w pełni uzasadnione. Potwierdzają je także przepisy ustawy z dn. 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.), w szczególności art. 2 i 3 cyt. ustawy, z których wprost wnika, że organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone do właściwości innych organów tej administracji, jest wojewoda. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazane przepisy ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda. Z przepisów tych można również wywieść, iż wojewoda ma generalna kompetencje do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa. Organ jednocześnie podkreślił, że przepisy ustawy egzekucyjnej, a w tym art. 102 § 2 u.p.e.a.a dotyczy relacji pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking, nie dotyczy relacji pomiędzy organem administracji, a zobowiązanym (właścicielem lub Skarbem Państwa) do zapłaty określonych kosztów (które pierwotnie pokrywane są przez powiat) w związku z usunięciem pojazdu z drogi. Odnosząc się do wysokości kwoty do zapłaty wyjaśnił, że podstawą wyliczenia należności za przechowywanie przedmiotowego pojazdu jest stawka wynikająca z umowy z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] zawartej pomiędzy Miastem [...] a [...] prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Z § 4 pkt 1 lit c wnika, iż "cena z VAT za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu usuniętego w trybie art. 130a Prawo o ruchu drogowym pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3500 kg włącznie wynosi 18,30 zł." Stosowanie do postanowień § 3 umowa zostaje zawarta na czas określony od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. Kwota ta jednak, zgodnie z wliczeniem dokonanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze winna wynosić 7.036,48 zł., a nie jak to obliczył organ I instancji 5.608,80 zł. Zważywszy jednak na treść art. 139 kpa organ odwoławczy nie może orzec na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wniósł Wojewoda [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdów w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda [...]. Zdaniem skarżącego ponieważ od dnia 4 września 2010 r. o przepadku na rzecz powiatu pojazdów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej orzeka sąd w cywilnym postępowaniu nieprocesowym, na podstawie § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. jest możliwe zastosowanie przepisów ustawy regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 ustawy, który, jak wskazano, nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Ponieważ zgodnie z art. 19 § 1 ustawy w przypadku egzekucji administracyjnej należności pieniężnych organem egzekucyjnym jest, co do zasady naczelnik urzędu skarbowego, wywodził że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu kosztów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych. Za właściwością naczelników urzędów skarbowych przemawiać może również ciągłość obowiązku ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów w zakresie określonym w art. 13 ustawy nowelizującej (tj. kosztów powstałych po upływie terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi do dnia 4 września 2010 r. wobec tych pojazdów, w przypadku których powyższy termin 6 miesięcy upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r.). Stanowisko odnośnie właściwości naczelników urzędów skarbowych do działania w imieniu Skarbu Państwa w przedmiocie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów określonych w art. 13 ustawy nowelizującej podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OW 226/12), powołując się właśnie na argument o ciągłości kompetencji naczelników urzędów skarbowych w omawianym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalającą, że Skarb Państwa – Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 5.608 zł. brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 04 listopada 2009 r. do dnia 03 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...]" [...] pojazdu marki [...] numer rejestracyjny [...] usuniętego w dniu 03 maja 2009 r. w [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta [...] stanowi art. 13 ustawy z dn. 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 1018 ze zm.), zgodnie z którym Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6 – miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli do dnia 3 września 2010 r. Ustalenie generalnej zasady przewidującej ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów nie oznacza, że ustawodawca w art. 13 ustawy zmieniającej wskazał podmiot, statio fisci , który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany byłby do ponoszenia tych kosztów, nie wskazał również trybu zwrotu tych kosztów. Dokonana ustawą o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym zmiana art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez dodanie nowych ustępów 10a – 10l polegała na tym, że ustawodawca określił, kto ponosi koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z dyspozycją art. 130a ust. 10h, koszty te ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W świetle wskazanych powyżej regulacji starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) został upoważniony przez ustawodawcę do wydania decyzji o ustaleniu kosztów przechowania pojazdu wyłącznie wobec właściciela pojazdu, przy czym stan władania ocenia się na dzień wydania dyspozycji do usunięcia pojazdu, a nie na dzień orzekania przez organ w tym zakresie. Art. 130a ust. 10h nie upoważnia w żadnej mierze starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o zapłacie kosztów przez Skarb Państwa. Przepis nie zawiera takiego upoważnienia, a ponadto odpowiedzialność Skarbu Państwa w zakresie oznaczonym art. 13 ustawy zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym następuje ex lege, a nie na podstawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, a więc żaden organ administracji publicznej nie wydaje w takim zakresie decyzji. Właściwym do rozstrzygania sporów pomiędzy żądającym ewentualnej zapłaty na podstawie art. 13 ustawy przechowawcą (dozorcą) a podmiotem zobowiązanym do zapłaty byłby sąd powszechny. Treść art. 130a ust. 10h Prawo o ruchu drogowym jest jasna i nie wymaga żadnej wykładni. Podkreślić należy, iż w ocenie Sądu starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie ma również w takim wypadku podstawy do orzekania władczego, od jakiego innego organu, działającego za Skarb Państwa (statio fisci), zapłata taka będzie należna. Organ administracji (rządowej lub samorządowej) nie może bowiem bez wyraźnego upoważnienia ustawowego czynić innego organu zobowiązanym do zapłaty, zastępując tym samym sąd powszechny w którego wyłącznej kognicji takie rozstrzyganie leży, zaś art. 102 § 2 u.p.e.a. takiego upoważnienia nie zawiera, gdyż rozstrzygnięcie wydane w oparciu o ten przepis służy wypłacie wydatków dozorcy ruchomości i są to wydatki doraźne ponoszone przez organ egzekucyjny, którym jest starosta. Odnośnie dowolnego ustalenia przez Prezydenta [...] (zaakceptowanego przez Samorządowe Kolegium w [...]) statio fisci na podkreślenie zasługuje ponadto, że wojewoda (zgodnie z art. 3 ust. pkt. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Dz. U. z 2015 r. poz. 525) jest reprezentantem Skarbu Pastwa, ale wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym z 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2259) organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Z przepisu tego wynika, że nie można domniemywać obowiązków organu, jako statio fisci, w zakresie obowiązku zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu (w tym wynagrodzenia) na rzecz przechowawcy (dozorcy). Prezydent [...], ponowienie rozpoznając sprawę, biorąc pod uwagę związanie oceną prawną, dokonaną przez Sąd, uwzględni omówione w niniejszym wyroku granice własnej kognicji i oznaczy osobę zobowiązaną do zapłaty powstałych kosztów, z uwzględnieniem treści art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym i wskazaniem osoby zobowiązanego, zgodnie z tym przepisem. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), art. 200 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).