VII SA/Wa 1952/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) czerwca 2014 r. znak (...) w przedmiocie wstrzymania prac remontowych skargę oddala Decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r., znak: (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 43 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162 poz. 1568, dalej: ustawa o ochronie zabytków) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania (...), utrzymał w mocy decyzję (...) Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta (...) z dnia (...) października 2013 r., wstrzymującą prace remontowe na elewacji budynku przy (...), prowadzone przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości (...) w sposób odbiegający od warunków pozwolenia (...) Konserwatora Zabytów nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż (...) Konserwator Zabytków decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. pozwolił Wspólnocie Mieszkaniowej (...) na wykonanie remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy (...) na działce nr ew. (...) znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej (...) wpisanej do rejestru zabytków pod nr. rej. (...) decyzją z dnia (...) września 1980 r., wg "Projektu budowlanego remontu elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy pl(...)", opracowanego przez mgr. inż. arch. (...). Wobec prowadzenia prac remontowych w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wszczęto z urzędu postępowanie, w wyniku którego wstrzymano przedmiotowe prace. Organ wskazał, że właściwość organu konserwatorskiego w sprawie wynika z faktu, iż budynek położony przy (...) znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej (...) i choć budynek ten nie został wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, współtworzy objęty ochroną konserwatorską układ urbanistyczny i zespół budowlany, stanowiący jednolitą i zamkniętą całość, dającą obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX wieku, w związku z czym wszelkie prace dotyczące m.in. jego wyglądu zewnętrznego muszą zyskać akceptację organu ochrony zabytków. Następnie podniósł, iż art. 43 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków stanowi, iż wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu działań, o których mowa w m.in. art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał jako podstawę decyzji art. 43 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, lecz nie wpływa to na jej wadliwość. Podkreślił, że w opracowaniu pn. "Projekt budowlany remontu elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy (...)", precyzującym zakres prac, jako cel inwestycji podano remont elewacji przy zachowaniu jej pierwotnego wyglądu architektonicznego. Z projektu wynika, iż ściany wykończone cegłą elewacyjną zostaną oczyszczone, a po usunięciu starej warstwy i wykonaniu napraw cegła zostanie zaimpregnowana i pomalowana w miejscach uszkodzeń. Wskazano również, iż cokół z lastryka zostanie skuty, a ściana zewnętrzna przygotowana do zaizolowania i osuszenia. Ściana cokołu po przygotowaniu zostanie wykończona warstwą lastryka, które ma sięgać poziomu terenu (chodnika), przy czym grubość wykończenia ściany lastryko wynosić ma 2 cm, stosunek cementu i grysu 1:3, przy czym powinien zostać zastosowany grys z uziarnieniem drobnym (2-6 mm). Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy serwisu fotograficznego, prace zostały podjęte niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Na cokole skuto okładzinę z lastryka, natomiast zamiast określonego w projekcie budowlanym wykończenia z lastryka, użyto tynku żywicznego typu "mozaika". Odwołująca się potwierdziła, iż prace te zostały wykonane, wyjaśniając jednocześnie, iż przedstawiciele właścicieli lokali uzasadnili potrzebę zmiany materiału na dający gwarancję lepszej odporności, wytrzymałości na uszkodzenia mechaniczne oraz zmywalność. Okoliczność ta uzasadnia, w ocenie organu, wstrzymanie prac remontowych, prowadzonych na elewacji budynku przy (...). Organ wyjaśnił, iż podniesiona przez odwołującą się okoliczność, iż wykonane na cokole próbki z tynku mozaikowego zostały pozytywnie ocenione przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, Kierownika Zarządu Gospodarowania Nieruchomościami (...) jak również zostały zaakceptowane przez ogół właścicieli lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku, nie oznacza, iż prace te, wykonane bez akceptacji organu ochrony zabytków, są aprobowane także z konserwatorskiego punktu widzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, iż nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z doręczeniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia straty materialnej poprzez uszkodzenie zabytku. Ponadto decyzja została prawidłowo i w sposób wyczerpujący uzasadniona, także w odniesieniu do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, ze względu na potrzebę ochrony zabytku. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy (...), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na oczywistym naruszeniu zasady uwzględniania interesu publicznego i słusznego interesu obywateli poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wskutek niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia czynności niezbędnych do rzetelnego załatwienia sprawy; 2. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstępstwo od respektowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, pomimo braku wystąpienia ku temu przesłanek ustawowych; 3. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w jej uzasadnieniu zbyt ogólnikowych twierdzeń; 4. art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek oraz niedostateczne uzasadnienie prawne wydania zaskarżonej decyzji; 5. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji; Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 4 w zw. z art.36 ust. 1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wstrzymaniu całości prac remontowych na elewacji budynku przy (...), pomimo iż naruszenie warunków zezwolenia konserwatora zabytków dotyczyło wyłącznie nikłego fragmentu prac. Skarżąca podała, że zbliża się pora zimowa, więc wstrzymanie całokształtu prac z rygorem natychmiastowej wykonalności naraża interes społeczny, zdrowie oraz warunki bytowe mieszkańców, zaś organ utrzymał w mocy decyzję, która została wydana na błędnej podstawie prawnej. Wskazała także, że zastosowanie tynku mozaikowego zamiast lastryka stanowi nieistotną modyfikację względem pierwotnych założeń, dokonaną zgodnie z wolą mieszkańców, która nie spowodowała naruszenia architektury ani zubożenia budynku czy zmiany jego wyglądu zewnętrznego. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej i uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz o zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję (...) Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta (...), nr (...) z dnia (...) października 2013 r., wstrzymującą prace remontowe na elewacji budynku przy (...), prowadzone przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy (...) odbiegający od warunków pozwolenia (...) Konserwatora Zabytów nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zabytkiem może być nie tylko jedna nieruchomość, ale też jej części lub zespoły. Strefa ochrony konserwatorskiej (...) jest zespołem nieruchomości i jako całość stanowi zabytek, wpisany do rejestru zabytków pod numerem (...). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Takie pozwolenie skarżąca uzyskała w dniu (...) sierpnia 2012 r. Określało ono dokładnie rodzaj i zakres prac, które miały być wykonane zgodnie z przedstawionym projektem. W sprawie niesporne jest – co potwierdziła skarżąca – iż doszło do wykonania prac remontowych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, polegających na użyciu tynku żywicznego typu "mozaika" zamiast określonego w projekcie budowlanym wykończenia z lastryka. Zgodnie z art. 43 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12. Decyzja o wstrzymaniu wykonywania prac z uwagi na treść przepisu ("wydaje decyzję") jest, w ocenie Sądu, tzw. decyzją związaną – jej wydanie nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie. W przypadku stwierdzenia przez organ konserwatorski wykonywania prac niezgodnie z wydanym pozwoleniem, ma on obowiązek wydania decyzji wstrzymującej wykonywanie prac. Nadmienić należy, iż na dzień wydania decyzji organ dysponował dokumentacją zdjęciową, potwierdzającą wykonanie prac niezgodnie z pozwoleniem. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ co prawda nie miał do dyspozycji szerokiego materiału dowodowego, jednak był on na etapie wydania decyzji o wstrzymaniu prac w zupełności wystarczający, albowiem dokumentował stan zabytku po dokonaniu prac niezgodnie z pozwoleniem. Nie doszło również do naruszenia art. 10 § 2 k.p.a. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał przyczyny, dla których o wszczęciu postępowania zawiadomiono stronę wraz z doręczeniem decyzji I instancji. Przepis ten brzmi: organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W niniejszej sprawie organ słusznie stanął na stanowisku, że kontynuowanie prac może grozić niepowetowaną szkodą materialną poprzez obniżenie zabytkowej wartości budynku. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., twierdząc, że uzasadnienie jest zbyt ogólnikowe, co utrudnia weryfikację poprawności i zgodności z prawem działania organu, zaś decyzja ma zbyt szeroki zakres. W ocenie Sądu zarzuty te są niesłuszne. Zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie zawierają wszystkie niezbędne elementy, a stan faktyczny i prawny są na tyle proste, że nie wymagają szerszych niż przedstawione wywodów. Zakres decyzji zaś jest uzależniony od treści przepisu, zgodnie z którym organ wstrzymuje inne działania, o których mowa w o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ustawy o ochronie zabytków, gdy są wykonywane bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Przepis ten nie ogranicza więc możliwości wstrzymania prac wyłącznie do ich fragmentu, co do którego stwierdzono nieprawidłowości. Takie uregulowanie ma na celu maksymalną ochronę zabytku w sytuacji stwierdzenia zaistnienia zdarzeń opisanych w art. 43 ustawy o ochronie zabytków. Z tego samego powodu za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 43 ust. 4 w zw. z art.36 ust. 1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków przez wstrzymane całości prac remontowych na elewacji budynku przy (...), pomimo iż sprzeczność z warunkami zezwolenia konserwatora zabytków została stwierdzona tylko i wyłącznie co do nikłego fragmentu prac. Na marginesie wskazać należy, że skarżąca nie sprecyzowała, na czym polegać miało naruszenie art. 11 k.p.a. Należy jednak wyjaśnić, że zasada przekonywania, wyrażona w tym artykule, sprowadza się do wyjaśnienia osobie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać osobę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu osobie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania osoby do prawidłowości podjętej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 631/13). Zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. należy również uznać za niezasadny. Zgodnie z tym przepisem, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Sąd podziela stanowisko organu, że ochrona zabytków leży w interesie społecznym, zaś kontynuowanie prac mogłoby spowodować uszczerbek w zabytkowej wartości zespołu budynków, objętych ochroną w ramach strefy ochrony konserwatorskiej (...) Wynika to także z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków – zabytek stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.