VII SA/Wa 1952/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Z. w RP na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lipca 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.343.2022.BS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Z. w RP kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) decyzją z 26 lipca 2022 r., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie z odwołania Z w RP od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z 28 marca 2022 r. udzielającej Gminie [...], pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w ramach realizacji prac związanych z zagospodarowaniem Parku [...], na działkach nr [...],, [...],, [...], w [...],, na cele rozwoju społecznego, wskazując współrzędne geodezyjne oraz szczegółowy zakres i sposób prowadzenia badań. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach. W oparciu o wniosek złożony przez Gminę [...], Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Toruniu decyzją z 28 marca 2022 r., udzielił pozwolenia Gminie [...], na prowadzenie robót budowlanych na terenie dawnego cmentarza [...], w granicach działki ewidencyjnej nr [...], w miejscowości [...],, ul. [...],, wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...],, z terminem ważności pozwolenia do dnia 31.12.2023 r. Realizacja prac związanych z zagospodarowaniem Parku [...], obejmowała również działki nr [...], i [...], w [...],. Zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych obejmował: usunięcie warstwy bitumicznej (pod warunkiem - bez ingerencji w warstwę zalegającą poniżej asfaltu oraz bez użycia ciężkiego sprzętu budowlanego do zdejmowania warstwy bitumicznej), demontaż siatki ogrodzeniowej, wysianie trawy. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z 28 marca 2022 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Toruniu udzielił Gminie [...], pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w ramach realizacji prac związanych z zagospodarowaniem Parku [...], na działkach nr [...],, [...],, [...], w [...],, na cele rozwoju społecznego, wskazując współrzędne geodezyjne, z terminem ważności pozwolenia: od uprawomocnienia się decyzji do 31 grudnia 2022 r. Z w RP złożył odwołanie od decyzji pozwalającej na prowadzenie badań archeologicznych wskazując, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., wobec nieuzyskania opinii Z w RP. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaznaczył, że w świetle art. 127 § 1 k.p.a. prawo do złożenia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym służy stronie tego postępowania. Pojęcie strony unormowane jest w art. 28 k.p.a. i może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Pojęcie strony może być wyprowadzone zatem tylko z konkretnej normy prawnej. Minister podkreślił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie badań archeologicznych. Planowana do przebadania nieruchomość gruntowa, stanowiąca działkę ew. nr [...],, została objęta ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 sierpnia 2021r., wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...], - teren dawnego cmentarza [...] (jako miejsce upamiętniające społeczność [...] zamieszkującą [...], od lat 70.XVIII w. do 1939 r.). Jednocześnie planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie cmentarza [...] (działka nr ew. [...],) oraz na obszarze zespołu urbanistycznego miasta [...], z zespołem folwarcznym [...], i parkiem podworskim [...], - (działka nr ew. [...], i nr ew. [...],). Minister podkreślił, że jak wynika z akt postępowania, Z nie posiada tytułu prawnego do żadnej z nieruchomości, na której realizowana ma być przedmiotowa inwestycja. Fakt, że teren działki nr [...], stanowił w przeszłości cmentarz [...] , nie uzasadnia uznania Związku za stronę niniejszego postępowania. Zaskarżona decyzja nie ingeruje bowiem w sferę prawną Z w RP, tj. nie nakłada na Związek uprawnień wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, ani też Związkowi takich uprawnień nie odbiera. Dotyczy to także obowiązków. Okoliczność zatem, że na działce nr [...], istniał cmentarz [...] przesądza o tym, iż Z posiada w niniejszej sprawie interes faktyczny, który nie stanowi podstawy dla uznania podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zarówno w brzmieniu obowiązującym w latach 60-tych, jak i w brzmieniu aktualnym, nie mają zastosowania w postępowaniu przed wojewódzkim konserwatorem zabytków. Minister wskazał przy tym, że organ ten nie jest uprawniony do samodzielnej oceny skutków naruszenia prawa przy przekształcaniu cmentarza na inne cele. W ocenie Ministra, legitymacji Z w RP do złożenia odwołania od zaskarżonej decyzji nie można także wywodzić z treści art. 21 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich. Przepis ten ma charakter bardzo ogólny, dotyczy różnego rodzaju działalności organów i podmiotów wyznaniowych i w żadnej mierze nie przesądza o przyznaniu Związkowi statusu strony w postępowaniach dotyczących nieruchomości stanowiących niegdyś własność gmin wyznaniowych żydowskich. W tym stanie rzeczy Minister umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 lipca 2022 r. złożył Z w RP. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 10a ust. 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 28 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżący Związek wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy cmentarz w jego pierwotnych granicach jest bezsprzecznie dobrem narodowym (jako element dziedzictwa kulturowego) oraz wymaga szczególnej ochrony ze względu na wymogi religii mojżeszowej, co jest związane z art. 53 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto organ II instancji ze względu na szereg prowadzonych postępowań odnośnie cmentarza [...]w [...]i na podstawie różnych materiałów oraz wniosków zainteresowanych podmiotów, powinien zakomunikować stronom stosownie do art. 77 § 4 k.p.a., jakimi materiałami dysponuje i co do których posiada wiedzę z równoczesnym sięgnięciem po stosowne dowody, znajdujące się w Ministerstwie z innych prowadzonych spraw dotyczących tego zabytkowego miejsca. Minister przedwcześnie wydał decyzję w sprawie nie zapoznając się z całością posiadanych informacji, co daje podstawę do uchylenia decyzji organu II instancji, gdyż nie oceniono całego materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 26 stycznia 2023 r. Z [...]w RP wyjaśnił, że dla działki ewid. nr [...], w [...], toczy się postępowanie regulacyjne przed Komisją Regulacyjną do spraw gmin wyznaniowych [...] dotyczące przeniesienia własności tej nieruchomości na rzecz Związku. Ponadto Związek posiada przymiot strony, wynikający z art. 28 k.p.a. ze względu na fakt, że sprawa dotyczy cmentarza [...] (wyznaniowego), który nie został formalnie zamknięty do celów grzebalnych, pomimo obecnego jego użytkowania na inne cele. Uczestnik postępowania – Stowarzyszenie [...], w piśmie z 30 stycznia 2023 r. przedstawiło stanowisko w sprawie. Popierając skargę Stowarzyszenie podniosło, że w odniesieniu do działki nr [...], , stanowiącej tzw. nową część cmentarza [...]w [...], , prowadzone jest postępowanie regulacyjne. Na powyższą okoliczność przedłożyło zaświadczenie Komisji Regulacyjnej do spraw gmin [...] z [...] lipca 2021 r. Odmowa przymiotu strony narusza więc prawa skarżącego Związku i jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, uniemożliwia realizację uprawnień w postaci zwrotu nieruchomości w stanie nienaruszonym. Stowarzyszenie podniosło, że Minister zdaje się okoliczność tę dostrzegać, jako że uchylając decyzję organu I instancji z 28 marca 2022 r. z odwołania Stowarzyszenia i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że "z akt sprawy nie wynika, aby Komisja Rabiniczna lub Z w RP konsultowały wnioskowane badania archeologiczne na nieruchomości stanowiącej teren dawnego cmentarza żydowskiego". Stowarzyszenie podkreśliło również, że sprawa dotyczy cmentarza wyznaniowego, który formalnie nie został zamknięty do celów grzebalnych pomimo braku nagrobków na jego terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tak ustalonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istotą rozpoznawanej sprawy pozostawała kwestia, czy wnoszący odwołanie Z w RP jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, których zakres i sposób obejmuje nadzór archeologa nad całością prowadzonych w ramach inwestycji celu rozwoju społecznego, na działkach nr [...],, [...], i [...], w [...],. Aby można było mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym należy wykazać istnienie przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem na dany podmiot może być nałożony obowiązek lub może być temu podmiotowi przyznane określone prawo bądź też może zostać ograniczone przysługujące mu prawo czy też prawo to może zostać w całości odebrane. Podmiot, dla którego z przepisów prawa nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Jak zasadnie wywiódł organ odwoławczy, przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka interesu prawnego wymaga wyprowadzenia go z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17 oraz z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18, CBOSA). Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez podmiot, który nie wykaże się prawnie ukształtowanym interesem w tej konkretnej sprawie, skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że na działkach ewid. nr [...], i [...], w [...] zlokalizowany jest cmentarz [...] (por. karta ewidencyjna cmentarza). Nieruchomość ta do 1939 roku była własnością Gminy [...]w [...]. Cmentarz zlokalizowany na działce nr [...], został wpisany do rejestru zabytków decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 sierpnia 2021 r. Wartość zabytkowa tego terenu jako miejsca pochówku została uwzględniona i objęta szczególną ochroną konserwatorską. W tym miejscu wypada podkreślić, że cmentarz w ujęciu prawnym jest wyodrębnionym terenem przeznaczonym do pochówku osób zmarłych. Na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych – Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, w doktrynie (S. Rudnicki, Prawo do grobu. Zagadnienia cywilistyczne, Kraków 1999, s. 61, za: P. Drembkowski, Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Komentarz. Warszawa, 2018) wywodzi się, że funkcją cmentarza jest z jednej strony zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie stworzenia godnego miejsca dla pochówku osób zmarłych, umożliwiającego wykonywanie w ciszy, spokoju i odpowiednim otoczeniu zewnętrznym kultu ich pamięci, zgodnie z obyczajem, tradycją i wyznawaną religią, oraz spełnianie obrzędów religijnych, z drugiej strony. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. W art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2022 r. poz. 1435) przyjęto, że wolność sumienia i wyznania obejmuje swobodę wyboru religii lub przekonań oraz wyrażania ich indywidualnie i zbiorowo, prywatnie i publicznie. Katalog uprawnień obywateli związanych z wolnością sumienia i wyznania zawiera art. 2 tej ustawy, przyjmując m.in., że obywatele mogą tworzyć wspólnoty religijne, zwane dalej "kościołami i innymi związkami wyznaniowymi", zakładane w celu wyznawania i szerzenia wiary religijnej, posiadające własny ustrój, doktrynę i obrzędy kultowe (pkt 1); zgodnie z zasadami swojego wyznania uczestniczyć w czynnościach i obrzędach religijnych oraz wypełniać obowiązki religijne i obchodzić święta religijne (pkt 2), otrzymać pochówek zgodny z wyznawanymi zasadami religijnymi lub z przekonaniami w sprawach religii (pkt 12). Okoliczności tej sprawy wymagają zauważenia, że szczególne regulacje dotyczące zakazu wywłaszczenia i innych form ustawowej ochrony cmentarzy [...]przewiduje ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej. W myśl art. 23 ust. 1 tej ustawy cmentarze wyznaniowe [...] stanowiące własność gmin [...]lub Związku Gmin nie podlegają wywłaszczeniu. Natomiast w ust. 2 przyjęto, że cmentarze stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, w stosunku do których wszczęto postępowanie, o którym mowa w art. 30, podlegają ochronie polegającej w szczególności na zakazie ich zbywania na rzecz osób trzecich oraz zakazie przeznaczania na inne cele. W art. 30 zaś określone zostały zasady prowadzenia postępowania regulacyjnego prowadzonego przed Komisją Regulacyjną do Spraw Gmin Wyznaniowych [...], które dotyczy przeniesienia na rzecz gminy [...]lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin [...] lub innych wyznaniowych [...] osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej m.in. jeżeli w tym dniu znajdowały się na nich cmentarze [...] . Na gruncie art. 23 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...]w Rzeczypospolitej Polskiej, w piśmiennictwie zauważa się, że przepis ten jest świadectwem uwzględnienia przez ustawodawcę szczególnego charakteru cmentarzy dla wyznawców religii mojżeszowej jako świętych i nienaruszalnych po wsze czasy miejsc spoczynku zmarłych. Opieka nad nimi należy do podstawowych zadań gmin wyznaniowych [...] . (A. Czohara, T. Zieliński, Ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce. Komentarz, Warszawa, 2012). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnym pozostaje, że przed Komisją Regulacyjną ds. Gmin Wyznaniowych [...] toczy się postępowanie regulacyjne w odniesieniu do działki ozn. nr [...] w [...]. Na uwzględnienie zasługuje również wynikająca z akt sprawy okoliczność, że pozwolenie wydane przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczy stałego pobytu archeologa w trakcie realizacji całości prac ziemnych obejmujących m.in. usuwanie humusu oraz nawarstwień współczesnych, z zastrzeżeniem co do działki nr [...], że zakres prac obejmuje usunięcie warstwy bitumicznej bez ingerencji w warstwę zalegającą poniżej z zadokumentowaniem odsłoniętej powierzchni. Jednocześnie w decyzji tej ustalono, że w przypadku wykrycia nawarstwień, obiektów archeologicznych zgoda obejmuje również przeprowadzenie badań ratowniczych z eksploracją, rejestracją i dokumentowaniem elementów osadniczych zgodnie z obowiązującymi zasadami. Niewątpliwie zatem dojdzie do znacznej ingerencji w grunt. Powyższy zakres prac badawczych w zbiegu z informacją o toczącym się postępowaniu regulacyjnym, przy uwzględnieniu przywołanych wyżej przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (art. 2 ust. 2) oraz art. 23 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej pozwala, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że skarżący Związek posiada prawnie ukształtowany interes pozwalający na udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w ramach realizacji prac związanych z zagospodarowaniem Parku Wolności na działkach nr [...], [...], [...]w [...]. Błędnie zatem organ przyjął, że zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego ustalona w art. 105 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.