VII SA/Wa 1953/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi [...] [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez [...][...]S. A. w W. jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2012 r. znak: [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. stwierdził u M. P. chorobę zawodową – przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie okołostawowe barku lewego, wymienioną w pozycji 19 pkt 4 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że M. P. wykonywał pracę w nadmiernym obciążeniu barku m. in. w zakładzie [...][...] Sp. z o. o. w W.. W dniu [...] września 2011 r., pismem z [...] września 2011 r., [...][...] Sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie od ww. decyzji z [...] sierpnia 2011 r. W tym samym dniu wniosła również pismo zawierające żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z tej przyczyny, iż kwestionowana decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, tj. do: M. D. i [...], Kancelaria Prawnicza w W.. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., po zapoznaniu się z ww. żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, w dniu [...] marca 2012 r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263) oraz art. 157 w zw. z art. 61a oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zw. k.p.a.), odmówił wszczęcia na żądanie strony – [...][...] Sp. z o.o. (obecnie [...][...] S. A.) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektor Sanitarnego w W. z [...] sierpnia 2011 r. o stwierdzeniu choroby zawodowej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na przepis art. 61a Kodeksu i podniósł, że postępowanie nieważnościowe z wniosku strony nie mogło być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w wymienionym przepisie. Zauważył, że Spółka [...] w tym samym dniu wniosła odwołanie od decyzji organu powiatowego z [...] sierpnia 2011 r. i wniosek o stwierdzenie nieważności tego aktu. W obu tych pismach wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podał też, że odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2011 r. wniosła również Spółka [...][...][...], będąca także stroną w sprawie. Dostrzegając taki stan rzeczy, organ stwierdził, iż zachodzi w sprawie przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia tego ostatniego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ rozwijając powyższe podniósł, iż w toku postępowania odwoławczego nie można orzekać o stwierdzeniu nieważności decyzji, albowiem uprawnienia organu wyższego stopnia z 138 k.p.a. konsumują uprawnienia określone w art. 156 tej ustawy. Wskazał nadto, że tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. I dalej, organ zauważył, że pełnomocnik [...][...] zdecydował się wnieść odwołanie, w którym podniósł tę samą argumentację, co we wniosku o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że sama strona skorzystała z uprawnienia dalej idącego (odwołania), które konsumuje jednocześnie uprawnienie słabsze (do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności); w tym przypadku zbieg norm k.p.a. należy rozstrzygać zgodnie z zasadą lex consumens derogat legi consumptae. Z tych też przyczyn, jak przyjął organ, należało orzec jak w sentencji. Jednocześnie organ stwierdził, że argumenty podnoszone w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności będą rozpoznane w toku prowadzonego postępowania odwoławczego. Na wskazane postanowienie, pismem z [...] marca 2012 r. [...][...]S. A. w W. wniosła zażalenie. Główny Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu tego zażalenia, postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. znak: [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podał, że należy w całości podzielić argumentację [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., dotyczącą skutków zbiegu odwołania od decyzji i wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym konsumują uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zatem tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Powyższe nie stoi na przeszkodzie temu, jak dalej podał organ, by [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. rozpatrzył podniesione we wniosku Spółki [...] zarzuty dotyczące nieważności decyzji. W razie ich uwzględnienia organ ten będzie mógł uchylić decyzję organu I instancji, z powodu naruszenia art. 156 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. orzeczenie Głównego Inspektora Sanitarnego, strona skarżąca – [...][...]S. A. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Formułując powyższe skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 10 § 1 k.p.a., a to poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia; -art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 tej ustawy, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi Główny Inspektor Sanitarny kierował się przy załatwianiu sprawy, gdyż organ ten ograniczył się jedynie do ogólnych sformułowań nie wskazując faktycznie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia; -art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 tej ustawy, z uwagi na brak uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; -art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 tej ustawy, z uwagi na przewlekłe działanie w sprawie i poinformowanie o rozpatrzeniu sprawy z opóźnieniem już po terminie do rozpatrzenia sprawy; -art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i art. 37 § 7 tej ustawy, a to poprzez brak wydania w toku sprawy postanowienia w przedmiocie wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, co powoduje, że czynność polegająca jedynie na przesłaniu stronie informacji dotyczącej zmiany terminu rozpatrzenia sprawy została dokonana z uchybieniem przepisom postępowania i jest nieważna. W uzasadnieniu skargi rozwijając podniesione na wstępie zarzuty, skarżąca podała, że w dniu [...] czerwca 2012 r. organ skierował do niej pismo, którym poinformował o terminie załatwienia sprawy, uzasadniając to koniecznością dodatkowej analizy materiału dowodowego oraz przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Skoro zatem organ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające w sprawie, to strona tym bardziej powinna mieć możliwość zapoznania się z dokumentacją sprawy przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia. Skarżąca podała również, że strona powinna mieć nadto możliwość zbadania, czy faktycznie, skoro organ wydał postanowienie 3 miesiące po wniesieniu przez stronę zażalenia, opóźnienie w rozpoznaniu sprawy nastąpiło ze względu na konieczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Nie wiadomo bowiem, jakie czynności organ podejmował przez 3 miesiące, które uniemożliwiły mu wydanie decyzji w sprawie bez zbędnej zwłoki. Zwłaszcza, że z uzasadnienia wydanego postanowienia nie wynika, aby organ rozpatrując sprawę przez 3 miesiące podjął jakiekolwiek dodatkowe czynności dowodowe. Nie uzasadnił nadto w sposób dostateczny swojego rozstrzygnięcia. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, iż przedmiotowa sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego. Stan faktyczny sprawy opierał się na decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa wobec braku określenia w niej strony postępowania, a następnie utrzymującym ją w mocy postanowieniu. O tym, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia jakiegoś nadzwyczaj skomplikowanego postępowania dowodowego czy merytorycznego, świadczy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych, nie znalazł też żadnych innych powodów, dla których zaskarżone orzeczenie należałoby wyeliminować z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, zaskarżone w sprawie postanowienie prawa nie narusza. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] marca 2012 r. o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Orzekając w ten sposób organy obu instancji podały, że skarżąca Spółka pismem z [...] września 2011 r. (data nadania), wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] sierpnia 2011 r. o stwierdzeniu choroby zawodowej u M. P.. W tym samym dniu wniosła także odwołanie od wskazanej decyzji organu powiatowego, podnosząc podobne zarzuty i argumenty jak we wniosku o stwierdzenie nieważności. Organy orzekające przyjęły w efekcie, że wszczęcie postępowania odwoławczego stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 i nast. Kodeksu. Uznały, że okoliczności sprawy jak i przepisy prawa uniemożliwiają prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania zwykłego (z odwołania) i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanej odwołaniem. To zaś stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, "z innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w tym przepisie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z taką oceną sprawy, w okolicznościach w niej występujących, należy się zgodzić. Przede wszystkim dostrzec trzeba, iż w sprawie prawidłowo ustalono, że w tym samym dniu skarżąca Spółka wystąpiła z odwołaniem od decyzji organu powiatowego z [...] sierpnia 2011 r. oraz z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pisma w tym przedmiocie nadała w urzędzie pocztowym w dniu [...] września 2011 r. (co w przypadku odwołania jest równoznaczne z jego wniesieniem w tym dniu do organu – v. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). Dodać należy, że nie ma wątpliwości co do charakteru tych pism, trybu w jakim zostały wniesione i żądań w nich zawartych. Trzeba też zaznaczyć, że oprócz skarżącej odwołanie od ww. decyzji organu powiatowego z [...] sierpnia 2011 r. wniósł również inny podmiot, będący także stroną w sprawie – tj. Spółka [...][...][...]. Z pisma organu powiatowego przekazującego wskazane odwołania do organu wyższego stopnia (k. 57 akt adm.), wynika zaś, iż oba odwołania zostały wniesione w terminie, co wskazywałoby na to, że skutecznie uruchomiły one postępowanie odwoławcze. Nadto, akta sprawy nie wskazują na to, aby skarżąca zrezygnowała z odwołania na rzecz wniosku o stwierdzenie nieważności. Zatem, w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w Kodeksie, tj. postępowania odwoławczego (i to nie tylko z odwołania skarżącej) i postępowania nieważnościowego. Organy orzekające słusznie przyjęły, że okoliczność ta musi być rozważona we wstępnej fazie postępowania nieważnościowego, w kontekście dopuszczalności jego uruchomienia i zastosowania art. 61a k.p.a. Doszły też do prawidłowego wniosku, a mianowicie, prawidłowo stwierdziły, że tryb odwoławczy ma w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu. Wynika to z faktu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 1998 r. (sygn. akt III SA 642/97, lex nr 35491), "że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a." Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności wiąże się ze znacznie węższym zakresem uprawnień organu niż zakres, którym dysponuje organ w ramach postępowania odwoławczego. Przy czym, nic nie stoi na przeszkodzie, aby zarzuty formułowane w oparciu o art. 156 § 1 Kodeksu, zostały podniesione w odwołaniu i zostały następnie rozważone przez organ odwoławczy. Wprawdzie organ ten nie może zastosować art. 156 § 1 k.p.a., bo musi orzec w jeden ze sposobów przewidzianych w art. 138, niemniej może orzekając w postępowaniu odwoławczym uwzględnić odwołanie również z przyczyn wypełniających przesłankę/przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie może natomiast uruchomić równolegle do postępowania odwoławczego, postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 Kodeksu. W ocenie Sądu, powyższe zostało prawidłowo rozważone i ocenione w wydanych w sprawie postanowieniach. Konkludując, okoliczności sprawy uzasadniały -w ocenie Sądu- zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie wystąpiła bowiem przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"; przesłanka oczywista stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania, a sprowadzająca się do zbiegu odwołania od decyzji z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Jest to przyczyna o charakterze formalnym (procesowym), która -jak słusznie przyjęto w sprawie, w okolicznościach w niej występujących- czyni wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji niedopuszczalnym. Z tych też powodów Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd przyjął przy tym, że uzasadnienie tego orzeczenia (wbrew wywodom zawartym w skardze) choć nie jest rozbudowane, jest wystarczające i nie narusza art. 124 § 2 k.p.a., w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącą w sprawie. Zauważyć zaś należy, iż skarżąca nie tyle zakwestionowała zasadność zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a., co opieszałe działanie Głównego Inspektora Sanitarnego, który (jak podniosła) potrzebował aż 3 miesięcy na załatwienie jej zażalenia na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] marca 2012 r. W ocenie Sądu, choć należy przyznać rację skarżącej co do tego, iż sprawa nie była skomplikowana i nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego, i takie postępowanie uzupełniające na etapie II instancji nie miało też miejsca. To jednak zarzuty skarżącej podniesione w tej materii nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Sprawa dotyczyła kwestii formalnej i mogła być załatwiona niezwłocznie, po zapoznaniu się organu II instancji z aktami sprawy, postanowieniem I instancji i zażaleniem oraz aktami postępowania zwykłego dotyczącego decyzji z [...] sierpnia 2011 r. Ewentualne jednak uchybienia organu, związane z opieszałym, przewlekłym niczym nie uzasadnionym przedłużaniem załatwienia sprawy, nie miały wpływu na prawidłowość zastosowania art. 61a § 1 Kodeksu i nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Nie bez znaczenia jest również to, że opieszałe działanie organu skarżąca mogła zwalczać skargą na przewlekłe prowadzenie sprawy. W niniejszej, koncentrującej się na prawidłowości zastosowania art. 61a § 1, zarzuty podniesione w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z uwagi na brak w sprawie jakiegokolwiek materiału dowodowego, który to nie byłby skarżącej znany, Sąd nie znalazł również podstaw do uznania zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wprawdzie przed wydaniem postanowienia organ nie poinformował strony o przysługujących jej prawach i nie umożliwił zapoznania się z aktami sprawy. Ale oceniając takie postępowanie należy mieć na względzie, że miało to miejsce we wstępnej fazie postępowania, bo sprawa dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania. Na tym zaś etapie nie prowadzi się i nie prowadzono żadnego postępowania dowodowego. Uchybienie organu w ww. kwestii nie uniemożliwiło więc skarżącej dokonania konkretnej czynności procesowej (tj. zapoznania się z materiałem dowodowym, bo takiego na tym etapie nie uzupełniano, nie gromadzono). Zgodnie zaś z orzecznictwem zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie takiej konkretnej czynności procesowej (v. m. in. wyrok NSA z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/11, lex nr 786594). Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.