II OSK 1098/11

Dnia 11 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2108/10 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. M. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2108/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. oraz zasądził od Ministra na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 9 marca 2010 r. M. M. obywatel Algierii urodzony dnia [...] czerwca 1969 r. złożył do Wojewody Małopolskiego oświadczenie o woli nabycia obywatelstwa polskiego. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 10 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) odmówił przyjęcia ww. oświadczenia. Wojewoda podkreślił, iż w toku postępowania ustalono, że M. M. mieszkając w Polsce dopuszczał się naruszania przepisów prawa oraz porządku publicznego. Z informacji uzyskanych z Krajowego Rejestru Karnego wynika, że był on karany sądownie, figuruje w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji a Prokuratury w K. i K. prowadziły przeciwko niemu postępowania. Zdaniem organu niepraworządna postawa zainteresowanego w czasie jego pobytu w Polsce stanowi podstawę odmowy przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. Organ odwoławczy stwierdził, iż odmowa przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego przez zainteresowanego uzasadniona była informacjami uzyskanymi w toku postępowania a dotyczącymi naruszania przez M. M. porządku prawnego w Polsce, o czym świadczą wyroki skazujące polskich sądów. W tych okolicznościach stanowisko Wojewody jest zasadne i zgodne z prawem. Minister wskazując na charakter uznaniowy decyzji organu wojewódzkiego, podkreślił wyjątkowy charakter naturalizacji dokonywanej na zasadzie art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim w stosunku do generalnych zasad nabycia obywatelstwa na mocy art. 8 ustawy. Nadmienił, iż nabycie obywatelstwa polskiego wywołuje w świetle art. 34 ust. 2 Konstytucji RP nieodwracalne skutki prawne, a w jego ocenie organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej oceny oraz rozpatrzył sprawę, mając na uwadze zarówno interes strony, jak i interes społeczny. W skardze na powyższą decyzję M. M. zarzucił organowi naruszenie art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim poprzez przyjęcie uznaniowego charakteru decyzji i wzięciu przy rozstrzyganiu pod uwagę przesłanek nie mających podstawy w obowiązującym stanie prawnym. Skarżący podkreślił, iż spełnia wszystkie warunki określone w ww. przepisie, przyznano mu prawo do osiedlenia się w Polsce. Jego zdaniem odmowa przyjęcia oświadczenia woli o nabyciu obywatelstwa polskiego nie może być podyktowana względami bezpieczeństwa i porządku publicznego ponieważ te przesłanki są brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym zgody na osiedlenie w Polsce. Skarżący podkreślił ponadto, że jego zdaniem użycie przez ustawodawcę w art. 10 ustawy zwrotu "może" nabyć obywatelstwo polskie odnosi się wyłącznie do adresata normy czyli do cudzoziemca zainteresowanego nabyciem obywatelstwa. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący spełniał warunki formalne złożenia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego wskazane w art. 10 ust. 1 i 1 a ustawy o obywatelstwie polskim. Ustawodawca używając w art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim zwrotu "może nabyć obywatelstwo" odnosi go do cudzoziemca jeżeli złoży on stosowne oświadczenie w zakreślonym terminie. Wynika stąd, iż nabycie obywatelstwa przez cudzoziemca pozostającego przez odpowiedni czas w związku małżeńskim, mającego zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Polski, następuje niejako automatycznie z chwilą przyjęcia oświadczenia w tym przedmiocie. Tezę taką potwierdza użycie w przepisie wyrazu "oświadczenia", co wskazuje, iż określony skutek prawny nie jest generalnie powiązany z wolą organu administracji. Od ogólnej zasady ustawa przewiduje jeden wyjątek - w świetle art. 10 ust. 2 ww. ustawy przyjęcie oświadczenia może być uzależnione od dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego. Przepis ten mający niewątpliwie charakter wyjątku od reguły, zgodnie ze stosowanymi zasadami wykładni prawa, nie może być interpretowany rozszerzająco, a więc organ przyjmujący oświadczenie nie może uzależnić wydania decyzji w przedmiocie jego przyjęcia od spełnienia innych warunków niż określone w ust. 2. Takie działanie byłoby nieuprawnionym rozszerzeniem przepisu ustawowego. Jednocześnie, zdaniem Sądu, regulacja art. 10 ust. 2 ustawy nie znajdzie w sprawie zastosowania wobec niekwestionowania przez organ administracji legitymowania się przez skarżącego obywatelstwem Algierii. Ustęp 2 art. 10, jako norma uznaniowa, mógłby zostać zastosowany jedynie, gdyby organ przyjmujący zgłoszenie wystąpił z odnośnym żądaniem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ nie mógł odmówić przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego z uwagi na określone uwarunkowania, takie jak np. zagrożenie porządku prawnego. Działania takie nie znajdują podstaw w świetle treści normy art. 10 ustawy o obywatelstwie. Ponadto, w ocenie Sądu, tezy o generalnie uznaniowym charakterze decyzji w przedmiocie przyjęcia zgłoszenie nie można wywieść z samego brzmienia art. 17a, dodanego do ustawy o obywatelstwie polskim w 2003 r., w świetle którego właściwe organy mogą zwracać się m.in. do ABW o udzielenie informacji. Przepis ten bowiem dotyczy wyłącznie możliwości zwracania się o informacje, o ile są one niezbędne do prowadzonych postępowań. Norma ta nie może więc znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy wobec niewystąpienia przesłanek z art. 10 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, decyzja w przedmiocie przyjęcia oświadczenia nie ma charakteru uznaniowego. Wskazany art. 17a może dotyczyć wyłącznie spraw pozostających we właściwości Wojewody czy też Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdzie opinia ta może odgrywać określone znaczenie. Tak więc względy takie, tj. bezpieczeństwa i porządku publicznego, winny być przedmiotem rozważań organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na osiedlenie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, albowiem jak wskazuje art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128, poz. 1175 ze zm.) cudzoziemcowi odmawia się zezwolenia na osiedlenie w takim przypadku. Należy zatem przyjąć, iż kwestia ta była przedmiotem rozważań przy wydaniu decyzji zezwalającej skarżącemu na osiedlenie się na terytorium państwa polskiego. Nie można, zdaniem Sądu, podzielić argumentacji Ministra, iż o uznaniowym charakterze art. 10 ust. 1 świadczy wyjątkowy charakter tej regulacji w stosunku do ogólnych zasad nabywania obywatelstwa polskiego przez cudzoziemców. Nie jest też trafne odwoływanie się organu do treści Konwencji o obywatelstwie kobiet zamężnych - nie nakłada ona bowiem na sygnatariuszy obowiązku ograniczenia możliwości naturalizacji cudzoziemskich małżonków z uwagi np. na interes bezpieczeństwa państwa czy porządku publicznego a jedynie wprowadza taką możliwość. Nietrafnie organ powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Sąd zwrócił także uwagę, że wobec faktu, iż decyzja o przyjęciu oświadczenia, wydawana na zasadzie art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, nie ma w pełni charakteru uznaniowego, bez znaczenia są podnoszone przez organ argumenty, iż nabycie obywatelstwa ma nieodwracalne skutki prawne. Skargą kasacyjną Minister zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego i oddalenie skargi M. M., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043) zmienił art. 10 ust. 1 w ten sposób, iż wydanie decyzji w tym trybie przez wojewodę otrzymało charakter uznania administracyjnego poprzez dodanie w omawianym przepisie wyrazu: "może". Minister podkreślił, iż jak ustalił Wojewoda, Sąd Rejonowy w J. w dniu [...] stycznia 2007 r. (sygn. [...]) uznał winę M. M. na podstawie art. 278 § 1 Kodeksu karnego i za to przestępstwo orzekł karę 12 miesięcy ograniczenia wolności oraz 40 godzin nieodpłatnej pracy na cele społeczne. Wyrok stał się prawomocny w dniu [...] maja 2007 r. Ponadto Minister wskazał, że M. M. wstępował także wcześniej w konflikt z polskim prawem, co potwierdza wydanie: postanowienia przez Sąd Rejonowy dla K. Wydział II Karny (sygn. akt [...]) o umorzeniu warunkowym na dwuletni okres próbny postępowania z aktu oskarżenia o czyn z art. 278 § 1, art. 275 § 1 i art. 276 Kodeksu karnego w zw. z 11 § 2 Kodeksu karnego; prawomocnego wyroku z dnia [...] kwietnia 2003 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego dla K. Wydział II Karny, mocą którego m.in. M. M. uznano za winnego popełnienia występku określonego w art. 190 § 1 Kodeksu karnego i za to z mocy przywołanego przepisu wymierzono mu karę 10 miesięcy pozbawienia wolności (warunkowo zawieszono wykonanie orzeczonej kary na okres 3 lat próby oraz wymierzono M. M. grzywnę w wysokości 40 stawek dziennych przy przyjęciu jednej stawki za równoważnej kwocie 10 zł); prawomocnego wyroku z dnia [...] czerwca 2004 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego dla K. Wydział II Karny, mocą którego m.in. M. M. uznano za winnego popełnienia występku określonego w art. 278 § 1 Kodeksu karnego i za ten czyn z mocy przywołanego przepisu wymierzono mu karę 1 roku i 2 miesięcy pozbawienia wolności oraz na mocy art. 33 § 2 Kodeksu karnego karę grzywny w wysokości 50 stawek dziennych po 25 zł (warunkowo zawieszono wykonanie orzeczonych kar na okres 4 lat próby). Minister stwierdził, że co prawda decyzja o przyjęciu oświadczenia powinna być co do zasady rozstrzygnięciem pozytywnym, jednakże negatywnym może być wówczas, gdy uzasadniają to względy bezpieczeństwa państwa i ochrona porządku publicznego. Oznacza to, że cudzoziemiec, pomimo spełnienia przesłanek art. 10 ust. 1 i 1a ustawy o obywatelstwie polskim może obywatelstwa polskiego nie uzyskać, jeżeli przeciwko przyznaniu obywatelstwa przemawiają względy bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Istnienie lub brak tych okoliczności ocenia w każdym konkretnym i indywidualnym przypadku organ właściwy do przyjęcia oświadczenia. Organ odwoławczy powołał się w tym miejscu na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister wskazał, że w związku z tym, że ustawa o obywatelstwie polskim nie wymienia przesłanek wykluczających nabycie przez stronę obywatelstwa polskiego, właściwe organy administracyjne działając w granicach uznania administracyjnego mają obowiązek uwzględnić wszelkie przesłanki wpływające na stosunek zainteresowanego do Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli. M. M. bezsprzecznie naruszył przepisy prawa polskiego oraz porządek publiczny. Tym samym jego indywidualny interes do uzyskania obywatelstwa polskiego został postawiony (wyłącznie w wyniku jego postępowania) w kolizji z interesem społecznym, który byłby zagrożony w przypadku otrzymania obywatelstwa polskiego przez osobę dopuszczającą się czynów karalnych. W ocenie Ministra nie jest kluczowa waga przestępstw, jakie popełnił skarżący, wobec jego lekceważącej postawy względem prawa polskiego, które, mimo nawet uprzedniego skazania go przez polski Sąd, ponownie naruszył. Dotychczasowa postawa M. M. nie daje zatem gwarancji, że w przyszłości będzie on w pełni respektować obowiązujący w Polsce porządek prawny. M. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, podzielając stanowisko Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za usprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem nieprawidłowej wykładni przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim ( Dz. U. z 2000r., nr 28, poz. 353 ze zm.) przyjmując związany charakter decyzji o przyjęciu oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca. Zmieniony z dniem 26 sierpnia 2006 r. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim, w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja brzmi: "Cudzoziemiec pozostający co najmniej 3 lata w związku małżeńskim zawartym z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, który zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub posiadając prawo stałego pobytu, może nabyć obywatelstwo polskie, jeżeli w terminie określonym w ust. 1a złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia". Istotna zmiana jaka nastąpiła w treści art. 10 ust. 1 ustawy polegała na zastąpieniu określenia "nabywa" określeniem "może nabyć". Zdaniem orzekających w sprawie organów wskazana zmiana przepisu świadczy o tym, że obecnie decyzja organów administracji o przyjęciu oświadczenia woli cudzoziemca w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego ma charakter uznaniowy, a nie jak dotychczas związany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. Analogicznie co do omawianej kwestii wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 538/10, Lex nr 1080347, z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2532/10 i z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 888/11 w których podniesiono m.in., że wykładnia językowa zmienionego przepisu prowadzi do wniosku, że spełnienie przez osobę zainteresowaną warunków określonych w przepisie nie oznacza obowiązku organu administracji publicznej wydania decyzji o przyjęciu świadczenia. Skoro ustawodawca wprowadził tak istotne zmiany i ustanowił w analizowanym przepisie tylko możliwość nabycia obywatelstwa polskiego ("może nabyć" w miejsce "nabywa"), to tym samym przewiduje sytuacje, w których pomimo iż zainteresowana osoba spełnia wszystkie przesłanki w nim wymienione, spotka się z odmową przyjęcia oświadczenia jej woli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzez takie ujęcie dyspozycji art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim chodziło o pozostawienie właściwemu organowi administracji publicznej pewnej swobody w podejmowaniu decyzji o przyjęciu złożonego przez cudzoziemca oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego również w uproszczonej procedurze naturalizacyjnej. Podkreślić również należy, że decyzja w tym przedmiocie pociąga za sobą daleko idące skutki, nie tylko dla osoby zainteresowanej, ale i dla państwa polskiego. Z uwagi na rozmiar i powagę konsekwencji płynących z nabycia przez określoną osobę obywatelstwa polskiego decyzje takie muszą być wyważone oraz uwzględniać inne, poza wymienionymi w przepisie, okoliczności przemawiające za przyjęciem oświadczenia. W stosunku do obywatelstwa obowiązuje zasada pełnej trwałości obywatelstwa, która przejawia się tym, że status obywatela cechuje trwałość zarówno w czasie, jak i w przestrzeni. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie, a art. 137 Konstytucji wymaga, aby zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego wyraził Prezydent RP. W obowiązującym stanie prawnym utrata obywatelstwa polskiego może być jedynie konsekwencją wyrażenia przez obywatela polskiego woli pozbycia się tego obywatelstwa w formie zrzeczenia się. Tym samym brak jest możliwości pozbawienia obywatelstwa polskiego przez organy władzy publicznej i z ich inicjatywy, wbrew woli jednostki. W rozpoznawanej sprawie organy, chociaż skarżący spełniał warunki złożenia oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego wskazane w art. 10 ust. 1 i 1a ustawy o obywatelstwie polskim, odmówiły przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego powołując się na niesporne w sprawie okoliczności w postaci informacji przedłożonych przez Komendę Główną Policji z których wynikało, że w stosunku do M. M. prowadzone były postępowania karne za dopuszczanie się przestępstw pospolitych i w związku z popełnionymi przestępstwami został wyrokami sądów uznany za winnego ich popełnienia i skazany na kary pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem ich wykonania i karę grzywny oraz karę ograniczenia wolności oraz 40 godzin nieodpłatnej pracy na cele społeczne i cudzoziemiec nadal figuruje w Kartotece Karnej Krajowego Rejestru Karnego. Stwierdzono, że postawa i sposób zachowania skarżącego koliduje z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym oraz nie leży w interesie społecznym wydanie decyzji, na mocy której cudzoziemiec notorycznie naruszający porządek prawny RP nabędzie obywatelstwo polskie. Wskazano też, że fakt, iż skarżący dopuścił się w przeszłości przestępstw, za które został skazany prawomocnymi wyrokami budzi wątpliwość co do jego dalszego podporządkowania się normom prawnym powszechnie obowiązującym na terytorium RP. Stanowisko to należy uznać za trafne w okolicznościach sprawy. Organy, działając w ramach uznania administracyjnego, wobec niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy właściwie oceniły i wyważyły indywidualny interes skarżącego do uzyskania obywatelstwa polskiego i interes społeczny, który ze wskazanych przez organy powodów uzasadniał decyzję odmowną. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwiony. Brak naruszeń przepisów postępowania w niniejszej sprawie, przy naruszeniu jedynie przepisów prawa materialnego, pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi M. M., którą oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.