VII SA/Wa 1954/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) odmówił dopuszczenia Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tunelu [...] pod jezdnią ul. [...] w W. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a ponieważ Ogólnopolskie Towarzystwo [...] nie zalicza się do podmiotów wymienionych w powyższym artykule nie może być uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. w tej sytuacji wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę pozbawiony jest podstaw prawnych, a rozważania odwołującego się na temat przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo [...] zarzucając, iż organy administracyjne rozpoznając wniosek skarżącego stowarzyszenia nie wzięły pod uwagę, iż podstawą złożonego wniosku był art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.), który określa tryb uczestniczenia organizacji ekologicznej w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, a więc takich, w których sporządzono raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Przepis ten nie został uchylony przez przepisy Prawa budowlanego. Skarżący podnosi również, iż co do organizacji ekologicznej składającej wniosek w trybie art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ organizacja składa wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na "prawach strony", a nie "strony" postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest zasadna, gdyż przy wydawaniu przez organ zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Na wstępie należy podkreślić, że Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia ocenia go według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu. W związku z powyższym kluczowe znaczenie ma fakt, że postanowienie organu I instancji było wydane w dniu [...] lutego 2005 r., a zaskarżone do Sądu postanowienie organu II instancji w dniu [...] maja 2005 r., a więc przed nowelizacją ustawy prawo ochrony środowiska, która weszła w życie w dniu 28 lipca 2005 r. Zmiana ta implementowała do polskiego sytemu prawnego dyrektywę unijną 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska (ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954). Po nowelizacji Prawa ochrony środowiska t.j. po dniu 28 lipca 2005 r. organizacje ekologiczne mogły brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę już nie mogły brać udziału. Gdyby zaskarżone postanowienie wydane zostało po 28 lipca 2005 r. byłoby prawidłowe, a skarga wniesiona na nie podlegałaby oddaleniu jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw. W dacie wydawania postanowień w niniejszej sprawie, po pierwsze nowelizacja jeszcze nie obowiązywała, a po drugie istniały dwa sprzeczne ze sobą przepisy art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść tych przepisów jest następująca: Art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska brzmiał: organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania uczestniczą w nim na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego brzmiał: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu; przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska dopuszcza organizacje ekologiczne do postępowania na prawach strony w przedsięwzięciach mogących oddziaływać na środowisko, a art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązujący od 11 lipca 2003 r., nie zezwala organizacjom ekologicznym na udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nawet gdyby zamiar inwestycyjny wymagał sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że żaden z tych przepisów nie jest lex specialis w stosunku do drugiego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie, do którego zamiar uczestniczenia na prawach strony zgłosiło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony [...], dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w trybie przepisów Prawa ochrony środowiska. W sytuacji sprzeczności, jaka istniała w dacie wydania kontrolowanych postanowień, między przepisami art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także mając na uwadze zarówno art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazujący zapewnienie ochrony środowiska jak i prawo wspólnotowe, należy uznać pierwszeństwo regulacji zawartej w ustawie Prawo ochrony środowiska nad unormowaniem zawartym w art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 129/06. Na marginesie już tylko należy zauważyć, że od dnia 15 listopada 2008 r. obowiązuje nowelizacja Prawa budowlanego, która wprowadziła nowe brzmienie art. 28 poprzez dodanie ustępu 4. Zgodnie z nową regulacją przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym. Tak więc organizacje ekologiczne ponownie mogą brać udział w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa i uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.