VII SA/Wa 1955/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A.K. z Kancelarii Prawniczej [...] s. c. przy ul. [...] [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 322 (trzysta dwadzieścia dwa) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków pełnomocnika. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art.138 § 2 Kpa uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., w przedmiocie nakazu wykonania przez A. K. określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wniosek R. B. złożony 1 lutego 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W decyzji z dnia [...] września 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. organ centralny wskazał zasadę stosowania § 2 art.138 Kpa i podkreślił, że kontrola wskazanego rozstrzygnięcia w związku z jego podstawą prawną musi ograniczać się do zbadania czy spełnione zostały przesłanki do zastosowania art.138 § 2 Kpa, a więc do zbadania czy organ II instancji miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Dokonując takiej oceny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż wydanie decyzji kasacyjnej w postępowaniu zwykłym nie było obarczone żadną z wad kwalifikowanych z art.156 § 1 Kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności. Powyższa decyzja po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymana została w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] października 2008 r. [...], w której organ podkreślił, że oparcie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o art.138 § 2 Kpa nie może być rażącym naruszeniem tego przepisu ani też rażącym naruszeniem innych przepisów prawa. Jak wskazał dalej organ nadzorczy orzekanie wyłącznie przez organ odwoławczy z uwzględnieniem okoliczności podniesionych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2006 r., mogłoby prowadzić jednoinstancyjności postępowania, czyli naruszenia art.15 Kpa. Zatem organ wojewódzki nie naruszył rażąco prawa przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem wyjaśnienia szeregu wątpliwości, zaś takie rozstrzygnięcie nie wiąże organu I instancji co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy i nie kończy definitywnie postępowania. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł R. B. podnosząc, że rozstrzygnięcie to wraz z poprzedzającym naruszają prawo, są stronnicze i nie respektują interesu prawnego. Opisując poszczególne decyzje organów administracji poczynając od 2005 r. do 2008 r. oraz czynności prokuratorskie, skarżący podkreślił zaistnienie samowoli budowlanej szpecącej budynek i obniżającej jego wartość i wniósł o rozpatrzenie jego sprawy dołączając jeszcze sprawę samowoli kominka, klatki schodowej i uruchomienia pieca gazowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolą sądową objęta została decyzja organu nadzorczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art.156 § 1 Kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji skarżonej decyzji w granicach określonych w art.156 § 1 Kpa. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., została wydana w oparciu o art.138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W związku z charakterem podstawy prawnej w/w rozstrzygnięcia kontrola organu nadzorczego wskazanego rozstrzygnięcia pod kątem obarczenia go wadami określonymi w art.156 § 1 Kpa musiała ograniczyć się do zbadania, czy spełnione zostały przesłanki wynikające z brzmienia art.138 § 2 Kpa. Zgodzić się należy z organem nadzorczym, że przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie jest dla tego organu wiążącym w zakresie sposobu rozstrzygnięcia jak również nie kończy definitywnie postępowania. W poddanej kontroli postępowania nieważnościowego decyzji organu wojewódzkiego, uchylona została decyzja I instancji wydana na podst. art 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w przedmiocie nakazania inwestorowi wykonania określonych robót, bo jak wskazał organ odwoławczy nieprawidłowe było zastosowanie powyższego przepisu w celu zakończenia prowadzonych robót a nadto w przypadku, gdy inwestor nie dokonał zgłoszenia zgodnie z art.30 prawa budowlanego, a roboty nie zostały zakończone , to po wyczerpaniu procedury z art. 50 i 51 ustawy, mogą być one kontynuowane dopiero po dokonaniu skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi, obejmującego roboty niezbędne do ich dokończenia. Zgodzić się należy z organem nadzorczym, iż wydanie decyzji odwoławczej w trybie art.138 § 2 Kpa, nie może być rażącym naruszeniem tego przepisu, tu jednak wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie wykazano naruszenie przepisu prawa materialnego co winno skutkować skorygowaniem przez organ odwoławczy błędnego orzeczenia czyli wydaniem orzeczenia merytorycznego w trybie art. 138 § 1 Kpa. Uchylenie się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia i przyjęcie podstawy z art. 138 § 2 Kpa stanowiło uchybienie temu przepisowi procedury, jednak nie można tego uchybienia zakwalifikować jako rażącego. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym za rażące naruszenie prawa przyjmuje się takie naruszenie, którego nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, a rozstrzygnięcie pozostaje w jawnej sprzeczności z brzmieniem przepisu. Wydanie decyzji trybie art.138 § 2 Kpa, gdy nie zachodzą ku temu warunki, jest uchybieniem procesowym ale trudno przyjąć, aby wydanie decyzji kasacyjnej stanowiło rażące naruszenie prawa z art.156 § 1 pkt 2 Kpa. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r. II GSK 398/05). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszym przypadku. Podkreślić jeszcze raz należy , że decyzja kasacyjna nie kończy postępowania ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Wskazać też jeszcze raz należy, że przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe była decyzja podjęta w postępowaniu zwykłym w trybie art.138 § 2 Kpa, natomiast nie podlegały takiej weryfikacji dalsze rozstrzygnięcia organów budowlanych zapadłe w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Tak więc opisane w skardze różne decyzje organów budowlanych pozostają poza kontrolą sądową, bowiem nie stanowiły one przedmiotu postępowania nieważnościowego zakończonego zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej wydanej na podstawie art.138 § 2 Kpa. Wyjaśnić też należy skarżącemu, że zawarte w skardze żądanie rozpatrzenia sprawy samowoli budowlanej wykracza poza zakres postępowania sądowego kontrolującego legalność decyzji administracyjnych, a więc nie obejmującego orzekania o istocie sprawy , jak również poza zakres postępowania nadzwyczajnego, które jak już wyżej wskazano ograniczone jest tylko do kontroli wadliwości decyzji z art.156 § 1 Kpa. Reasumując, skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U.153, poz .1270).