VII SA/Wa 1956/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. G. i J. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej skargę oddala. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją wydaną dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2013 r. T. i J. małż. G. (zam. ul. [...],[...]) o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, gdyż organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki panujące na drodze, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Droga krajowa nr [...], z której strona planuje wykonanie przedmiotowego zjazdu, zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), na omawianym odcinku do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), cyt.: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stanowią surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania stron. Organ podniósł, że nieruchomość wnioskodawców, zgodnie z załączonym do akt sprawy wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (zatwierdzonego Uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] sierpnia 2006 r. Nr [...], poz. [...], ze zm.) w części północnej od strony drogi znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...]. Podstawowe przeznaczenie obszaru oznaczonego tym symbolem – tereny rolnicze, natomiast przeznaczenie uzupełniające stanowi – projektowana zabudowa zagrodowa, zieleń śródpolna, ścieżki, drogi, parkingi, drogi dojazdowe do pól, urządzenia infrastruktury technicznej, usługi agroturystyczne. Pozostałą część działki nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], którego podstawowym przeznaczeniem są lasy. Zgodnie z treścią § 33 pkt 1 ww. wypisu z planu, cyt.: "Wyklucza się obsługę komunikacyjną obszarów przylegających bezpośrednio do drogi krajowej [...] z tej drogi. Obsługę należy zapewnić poprzez istniejącą sieć dróg lokalnych i dojazdowych". W związku z powyższym obsługa powyższych terenów powinna odbywać się za pośrednictwem dróg dojazdowych m.in. drogi oznaczonej symbolem KDdl – drogi dojazdowe przebiegające przez tereny polne i leśne. Organ wskazał również, że dokumentacja zgromadzona w sprawie, w tym wydruk ze strony www.geoportal.gov.pl potwierdzają, że dojazd do działki nr [...], jak również do działek sąsiednich może odbywać się obecnie za pośrednictwem zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] zlokalizowanego w km 30 + 080 ww. drogi i dalej po terenie tej działki oraz działek nr [...] i nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowią drogę wewnętrzną będącą własnością Gminy [...], i oznaczone są na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem KDdl. Powyższe wskazanie obsługi komunikacyjnej nieruchomości stron jest zatem zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Organ uznał, iż skoro w planie zagospodarowania przestrzennego dla obsługi terenów, na których znajduje się działka stron przewidziano sieć dróg dojazdowych, których przebieg jest zgodny ze stanem faktycznym oraz podkreślono zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej, ewentualna decyzja pozytywna organu byłaby sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który stanowi prawo miejscowe. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/WA 758/07, Sąd stwierdził "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/GI 759/08 wskazał, że cyt. "Postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny". Ponadto organ wskazał, że zadośćuczynienie żądaniu stron oznaczałoby zgodę na" usytuowanie wnioskowanego zjazdu na odcinku drogi, gdzie kierujący pojazdami powinni zachować szczególna ostrożność z uwagi na występowanie w niewielkiej odległości dwóch łuków poziomych o przeciwnych zwrotach oraz skrzyżowania ww. drogi krajowej z drogą podporządkowaną. Powyższe potwierdza oznakowanie poziome, tj. znak poziomy P-6 "linia ostrzegawcza", stosowany w celu ostrzeżenia kierującego pojazdem o zbliżaniu się do niebezpiecznego miejsca - w niniejszym przypadku łuków i skrzyżowania. Wskazany znak poziomy przechodzi następnie w znak poziomy P-4 "linia podwójna ciągła". Na powyższe wskazuje również, prócz oznakowania poziomego, usytuowanie znaków ostrzegawczych A-6b "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną" (km 94+282, strona lewa) i znaku A-4 "dwa niebezpieczne zakręty - pierwszy w lewo". Dodał ponadto, iż występujące na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego w 2010 r., według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...] Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, wynosiło aż 9683 poj./dobę i wzrosło o ponad 29 % w porównaniu z rokiem 2005 (7488 poj./dobę), a niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Odnosząc się do argumentu stron skarżących podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2013 r., iż: "Gmina [...] do dnia dzisiejszego nie wykonała sieci dróg lokalnych ani dojazdowych (...)", organ wyjaśnił, że fakt niespełnienia przez istniejącą sieć dróg lokalnych parametrów wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie może stanowić podstawy do uzgodnienia przez zarządcę drogi krajowej nr [...] zjazdu z ww. drogi. Organ wyjaśnił również, że fakt iż działka przylega do drogi krajowej, nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu. Powołał w tym przedmiocie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98 (niepubl.). Podał, że na powyższe zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03 (LEX nr 173983), podając, iż "Z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej". Odnosząc się do prośby wskazanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, cyt.:(...) przy ponownym rozpatrzeniu sprawy prosimy o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu do działki nr [...] na warunkach tymczasowych (...)", organ poinformował, że w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy mógł orzekać tylko w przedmiocie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. W doktrynie prawa administracyjnego od lat funkcjonuje pogląd, że strona może korygować swoje żądanie do chwili wydania decyzji przez organ I instancji. Modyfikacja tego wniosku w toku postępowania odwoławczego jest niedopuszczalna, gdyż prowadziłaby do zmiany przedmiotu sprawy, czyli do nowej sprawy, a zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy ani też rozszerzać jej zakresu, który był przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, w przeciwnym bowiem razie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wynikającą z art. 15 k.p.a., której sankcją jest stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4134/01 - niepubl.). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli T. i J. G. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podali, że najbliźsi sąsiedzi uzyskali pozwolenie na realizację zjazdu. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].06.2013 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...].04.2013 r. odmawiającą wydania T. i J. małż. G. zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...] gm. [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu stanowi art. 29 ust. 1 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o dorgach publicznych (Dz. U. Z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Bezspornym w okolicznościach przedmiotowej sprawy pozostaje to, że działka wnioskujących T. i J. małżonków G. jest usytuowana bezpośrednio przy drodze krajowej nr [...]. Bezspornym jest także to, że droga ta została zakwalifikowana zarządzeniem nr [...] wydanym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. na przedmiotowym odcinku do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga kalsy GP). W tej sytuacji zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – sytuowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Powołany przepis służy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Natomiast wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu wbrew powołanemu przepisowi jest niedopuszczalne. Szczególnego podkreślenia wymaga, że w wymienionym przepisie mowa jest o sytuacjach wyjątkowych stosowania na drodze klasy GP zjazdów. Możliwość taka istnieje jedynie wtedy, gdy brak jest możliwości objazdu lub nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W sprawie niniejszej nie było takiej sytuacji wyjątkowej. Jak wynika z materiału w niniejszej sprawie dojazd do działki skarżących może odbywać się za pośrednictwem zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] i dalej po terenie tej działki oraz działek nr [...] i [...] – przy czym działki o nr [...] i nr [...] stanowią drogę wewnętrzną będącą własnością gminy [...]. Poza tym, tym co jest istotne w sprawie ten sposób obsługi komunikacyjnej działki skarżących jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].07.2006 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...].12.2008 r. Przepisy planu miejscowego zawierają ustalenia wiążące tak właścicieli nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania jak też i organy we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właścicieli w/w nieruchomości, a więc m.in. organy udzielające zgody (lub odmawiające jej udzielenia) na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Przy czym w sytuacji, gdy planowany zjazd w świetle postanowień planu miejscowego nie jest dopuszczalny – zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na jego realizację – nawet wówczas, gdy zjazd taki spełniałby wszelkie warunki wynikające z przepisów w/w powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie – bowiem jak wynika § 33 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrznnego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. “Wyklucza się obsługę komunikacyjną obszarów przylegających bezpośrednio do drogi krajowej [...] z tej drogi. Zgodnie z zapisem planu obsługę tych działek należy zapewnić poprzez istniejącą sieć dróg lokalnych i dojazdowych. Ponieważ z bezwzględnie obowiązujących przepisów planu miejscowego wynika, w sposób jednoznaczny, zakres obsługi komunikacyjnej działek bezpośrednio przylegających do drogi krajowej nr [...] – tak jak działka skarżącego – wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem byłoby dotknięte wadą powodującą konieczność jego uchylenia. W tej sytuacji – w ocenie Sądu – zarzuty skargi nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę – Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.