VII SA/Wa 1957/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego H. Sp. z o.o. w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. J. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie H. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. M. róg H., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 20 czerwca 2007 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek H. Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. M. róg H. w W., w związku z czym – po uzupełnieniu dokumentacji w zakresie wskazanym w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] - decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację ww. inwestycji. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła właścicielka działki sąsiedniej G. J. W uzasadnieniu tego odwołania wskazała przede wszystkim na znaczne braki w dokumentacji przedstawionej przez inwestora, w szczególności w zakresie opinii technicznej stanowiącego jej własność budynku mieszkalnego. Zarzuciła, iż nie dokonano dokładnej oceny wpływu planowanej inwestycji na stan techniczny jej budynku oraz bezpieczeństwo osób w nim przebywających oraz analizy mogących wystąpić szkód. Wskazała ponadto, iż inwestor nie uzyskał jej zgody na dokonanie wizji wewnątrz wspomnianego budynku w celu sporządzenia rzetelnej oceny technicznej. Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji uznał, iż Prezydent [...] naruszył art. 7 kpa dokonując ustaleń faktycznych w sposób niedostateczny dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie Wojewody [...] analiza akt wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego rozpoznania stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 77 ust. 1 kpa, zgodnie z którym organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W szczególności ocena techniczna budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. H. dokonana została bez należytego rozeznania. Organ podniósł, że inwestor nie uzyskał zgody na dokonanie wizji lokalnej wewnątrz przedmiotowego budynku, natomiast w opinii znalazło się twierdzenie: "ze względu na brak szczegółowych danych dotyczących posadowienia budynku istniejącego w fazie projektu budowlanego zakłada się rozwiązanie, które będzie weryfikowane podczas prowadzenia robót fundamentowych". Wojewoda [...] zwrócił także uwagę, że organ I instancji nie nałożył w postanowieniu z dnia [...] lipca 2007 r. na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zauważył bowiem, iż obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w przypadku drogi gminnej w odległości co najmniej 6 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni i odległość ta może być zmniejszona jednakże za zgodą zarządcy drogi wydana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H. Sp. z o.o., w której Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez uchybienie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, naruszenie prawa procesowego w rozumieniu art. 145 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez uchybienie treści art. 6, art. 7, art. 12 i art. 15 w zw. z art. 138 § 2 kpa oraz art. 77 i 107 kpa polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej bez spełnienia przesłanek uprawniających organ do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, braku uzasadnienia niemożności skorzystania z uprawnień nadanych treścią art. 136 kpa oraz art. 16 kpa poprzez podważanie zasady res iudicata i kwestionowanie słuszności ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy. W obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że na etapie postępowania, jakie toczyło się z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia budowlanego Prezydent [...] nie miał obowiązku powtórnego dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi, co do wyrażenia zgody na usytuowanie inwestycji w odległości 4 m. od zewnętrznej krawędzi drogi publicznej. Uzgodnienie takie nastąpiło bowiem postanowieniem Burmistrza Dzielnicy T. wydanym z upoważnienia Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. W konsekwencji inwestor za chybione uznał twierdzenia Wojewody [...], że zarządca nie wyraził zgody na zmniejszenie odległości wymaganej w art. 43 ustawy o drogach publicznych, a zatem nie można uznać za słuszne zaleceń przekazanych organowi pierwszej instancji w ramach postępowania wyjaśniającego. H. Sp. z o.o. podkreśliła, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Podniosła, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Odnosząc się do twierdzeń G. J. dotyczących braków w przedstawionej opinii technicznej inwestor stwierdził, że opinia techniczna sporządzona przez inż. bud. W. R. została opracowana celem ustalenia czy opiniowany budynek może zostać zagrożony na skutek dobudowania do niego w ostrej granicy nowoprojektowanego budynku, zaś oględziny budynku dokonane z uwzględnieniem elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych wykazały, że obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym. Ponadto Spółka wskazała, że wnioski zawarte w przedmiotowej opinii potwierdzają tezę, że planowany budynek może zostać dobudowany bez żadnego wpływu na budynek sąsiedni i nie będzie powodował dla niego jakichkolwiek zagrożeń, natomiast wizja lokalna została przeprowadzona w budynku G. J. podczas obecności jego użytkowników i obecność właściciela nie jest przesłanką konieczną do sporządzenia obiektywnej i rzeczowej oceny stanu faktycznego budynku. W ocenie Skarżącej pozostałe nieprawidłowości w dokumentacji, na które powołuje się G. J.mają charakter oczywistych błędów pisarskich. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W rozstrzyganej sprawie Sąd podzielił w całości argumentację skarżącej Spółki wskazującą na naruszenie przez Wojewodę [...] cytowanego przepisu art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie w pełni uzasadniał możliwość powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym przez organ drugiej instancji bez konieczności uchylania decyzji Prezydenta [...] i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie bowiem przedmiotowej sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy dysponował całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności kompletnym projektem budowlanym i wymaganymi opiniami. Dlatego nie można się zgodzić z twierdzeniem Wojewody [...], że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy i z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa. Odnosząc się do kwestii nie uzyskania przez inwestora zgody na dokonanie wizji lokalnej wewnątrz budynku stanowiącego własność G. J. należy zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, iż zgoda taka nie jest warunkiem koniecznym do dokonania właściwej oceny technicznej będącej jednym z istotnych elementów postępowania poprzedzającego zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przede wszystkim z akt postępowania administracyjnego wynika bezspornie, że taka wizja lokalna wewnątrz wspomnianego budynku położonego przy ul. H. odbyła się co potwierdza m. in. dokumentacja fotograficzna i opis zawarty w znajdującej się w aktach sprawy ocenie technicznej. Opinia ta, przygotowana przez osobę odpowiedzialną tj. inż. bud. W. R. w zakresie ustalenia czy opiniowany budynek może zostać zagrożony na skutek dobudowania do niego w ostrej granicy nowoprojektowanego budynku, zawiera jednoznaczne stwierdzenia, iż obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym, zaś planowany budynek może zostać dobudowany bez żadnego wpływu na budynek sąsiedni i nie będzie powodował dla niego jakichkolwiek zagrożeń. Sąd podzielił argumenty Skarżącej, że dla rzeczowej i fachowej oceny stanu technicznego budynku nie ma znaczenia ewentualny brak zgody jego właścicielki, lecz podjęcie czynności, które mogły w sposób obiektywny stać się podstawą do wyciągnięcia określonych wniosków dotyczących właśnie wpływu planowanej inwestycji na istniejący budynek. W rozstrzyganej sprawie stan techniczny budynku został oceniony nie tylko na podstawie zewnętrznych oględzin ale także wizji lokalnej przeprowadzonej w jego wnętrzu. Odnosząc się do wątpliwości Wojewody [...] dotyczących użytych przez inwestora uwag o "braku szczegółowych danych w zakresie posadowienia budynku istniejącego w fazie projektu budowlanego zdaniem Sądu sformułowania te nie świadczą o braku odpowiedniej wiedzy inwestora o stanie technicznym istniejącego budynku w zakresie niezbędnym do ubiegania się o pozwolenie na budowę, lecz o możliwości ewentualnych korekt technicznych już na etapie prowadzonych robót budowlanych. Inwestor wskazał jednoznacznie w jaki sposób zamierza zabezpieczyć istniejący budynek m. in. poprzez podbicie fundamentów i to rozwiązanie powinno być poddane merytorycznej ocenie zarówno organu pierwszej instancji, jak i Wojewody [...] w postępowaniu odwoławczym. Ewentualne wątpliwości dotyczące poprawności projektowanych rozwiązań budowlanych nie można utożsamiać z brakami w zgromadzonej dokumentacji i obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Natomiast brak zgody organu dla przedstawionego projektu powinien znaleźć wyraz w merytorycznym rozstrzygnięciu odmawiającym jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Również podniesiony przez Wojewodę [...] argument dotyczący braku zgody zarządcy drogi na zmniejszenie odległości projektowanej inwestycji od krawędzi jezdni należy uznać za chybiony w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i podniesionego przez Skarżącą faktu dysponowania postanowieniem Burmistrza Dzielnicy T. wydanym z upoważnienia Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Dodatkowo niewielkie braki w materiale dowodowym mogą być z powodzeniem uzupełnione przy wykorzystaniu instrumentu przewidzianego przez ustawodawcę w art. 136 kpa. Reasumując w niniejszej sprawie Wojewoda [...] naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, wydając decyzję o charakterze kasacyjnym w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania cytowanego przepisu. Organ odwoławczy posiada – zdaniem Sądu – pełną możliwość merytorycznego orzekania w sprawie przedstawionego projektu budowlanego i udzielenia Firmie H. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. M. róg H. Powyższe nie przesądza o wyniku postępowania odwoławczego wskazując wszakże na konieczność zastosowania art. 138 § 1 kpa i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.