VII SA/Wa 1960/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Starosty W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] lipca 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] – uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. [...] nakładające karę pieniężną – 5.000 zł za 10 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na dz. nr [...] i [...] obr. [...] w R. w części dotyczącej wysokości kary i ustalił karę na 3.500 zł. Organ wskazał, że wniosek o wydanie decyzji wpłynął 23 lipca 2020 r. W dniu 22 września 2020 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W tym samym dniu, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawo budowlane, wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości do 30 listopada 2020 r. Podkreślił, że w aktach znajduje się protokół z przeglądu akt sprawy z 28 września 2020 r. i pismo stron (wpływ do urzędu 6 października 2020 r.) wyrażające sprzeciw na budowę domów. W dniu 1 grudnia 2020 r. inwestor uzupełnił wskazane w postanowieniu braki. Decyzja została wydana [...] grudnia 2020 r. GINB wskazał, że Wojewoda okres rozpatrywania wniosku określił na 144 dni, od których odliczył 65 dni wynikające z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, oraz 69 dni (od 23 września 2020 r. do 1 grudnia 2020 r.) w związku z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków. Organ ustalił, że całe postępowanie trwało 195 dni, a po odjęciu ww. dni (144 - 65 - 69 = 10) pozostaje 10 zwłoki w wydaniu decyzji skutkującej karą 5.000 zł. Organ podniósł, że Starosta wywiązał się z wymogów określonych w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. wezwania do usunięcia braków materialno-prawnych wniosku dopiero 22 września 2020 r., czyli po upływie 61 dni od wpływu wniosku. GINB podkreślił, że wniosek wpłynął 23 lipca 2020 r., a więc po okresie zawieszenia/wstrzymania terminów z uwagi na stan epidemii. Odnosząc się do braków kadrowych odwołał się do orzecznictwa i wyjaśnił, że strona postępowania nie może ponosić konsekwencji złej organizacji, czy nieskutecznego działania organów mających obowiązek rozpatrzyć sprawę w terminie wynikającym z k.p.a. lub przepisów szczególnych. W związku z uzupełnieniem braków materialnych organ odliczył jedynie 69 dni tj. okres od 23 września 2020 r. (data wysłania postanowienia) do 1 grudnia 2020 r. (data wpływu uzupełnienia). Wyjaśnił, że bieg terminu liczyć należy od dnia podpisania rozstrzygnięcia, a nie od dnia jego wysyłki. Okres od 22 września 2020 r. do 1 grudnia 2020 r. - 70 dni podlega zatem odliczeniu od okresu trwania postępowania. Za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć zatem [...] lipca 2020 r. - dzień wpływu wniosku o pozwolenie na budowę – zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. Następnie od okresu trwania postępowania trzeba odliczyć 65 dni wynikające z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, 70 dni (tj. do 22 września 2020 r. do 1 grudnia 2020 r.), a nie jak wskazał Wojewoda 69 dni związanych z koniecznością usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji. Zauważył ponadto, że organowi I instancji umknęła okoliczność, że termin 65 dni od wpływu wniosku, przy odliczeniu okresów niepodlegających na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wliczeniu do tego okresu, upłynął w dniu 5 grudnia 2020 r. Dniem tym była sobota, dlatego też zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. przyjął, że termin z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego upłynął w poniedziałek - 7 grudnia 2020 r. Od ustalonego przez Wojewodę 10 - dniowego przekroczenia terminu, należy zatem odjąć jeszcze 3 dni (23 września oraz 5 i 6 grudnia 2020 r.), co daje 7 dniowe przekroczenie terminu i skutkuje karą pieniężną 3.500 zł. Skargę na ww. postanowienie złożył Starosta [...] i domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie kary administracyjnej, pomimo braku zwłoki; - przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie - art. 7 i 7a k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego. Ponadto skarżący złożył wniosek o przedstawienia przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, co do zgodności art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że błędne i naruszające zasady postępowania było pominięcie przez organy wskazywanych okoliczności dotyczących znacznych ograniczeń w funkcjonowaniu organu i urzędu spowodowane rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Sąd administracyjny bada zatem, czy poddany kontroli akt zgodny jest z przepisami prawa materialnego oraz czy postępowanie, w którym go wydano przeprowadzono zgodnie z regulacjami procesowymi. Ustalenie naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy stwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd do uchylenia kwestionowanej decyzji (postanowienia) w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie GINB z [...] lipca 2021 r. uchylające postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. w części dotyczącej wysokości kary i ustalające jej wysokość na 3.500 zł za zwłokę w wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa i opiera się na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Natomiast w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Nałożony w powołanym przepisie obowiązek wydania w terminie 65 dni decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi zatem gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym czasie. Wniosek powinien być więc załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika: z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy czynnościami organu, błędnych działań powodujących przewlekłość postępowania lub stan całkowitej bezczynności. Wyjątkiem od tej zasady jest wyłącznie sytuacja, gdy organ architektoniczno- budowlany - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma żadnych możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się powołany wyżej art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Tym samym do czynności podlegających odliczeniu od terminu przewidzianego na wydanie decyzji nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, czy uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.), czy czynności związanych z ustaleniem stron postępowania (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10 - CBOSA). Są to bowiem zwykłe czynności podejmowane przez organ w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie takiego postępowania wyznaczonym przez ustawodawcę na 65 dni. Natomiast okres niezawinionej zwłoki, podlegający odliczeniu od ustawowego terminu załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę, stanowi czas od dnia nałożenia obowiązku uzupełnienia jego braków na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do momentu upływu wyznaczonego terminu na ich uzupełnienie albo wcześniejszego ich uzupełnienia. Innymi słowy, prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, jeśli inwestor złożył prawidłowy wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami - a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego - powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku, jak i monitorowanie doręczania przesyłek. Oznacza to, że organ architektoniczno budowlany powinien tak zorganizować postępowanie, aby zakończyć je w przewidzianym ustawą terminie. Dokonaną przez organ odwoławczy ocenę materiału dowodowego należy więc - wbrew zarzutom skargi - uznać za odpowiadającą wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz godną z art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. GINB prawidłowo wyliczył okres rzeczywistego załatwiania sprawy, z którego wynika, że wystąpiło 7-dniowe przekroczenie terminu 65 dni. Rację ma bowiem organ, że dniem wszczęcia postępowania był [...] lipca 2020 r., a więc dzień, w którym do organu wpłynął wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę – stosownie do art. 57 § 1 k.p.a. Okres od 22 września 2020 r. (podpisania decyzji ) do 1 grudnia 2020 r. (uzupełnienia braków), to jest 70 dni podlegał odliczeniu od czasu trwania postępowania, od którego należało odliczyć 65 dni wynikające z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że termin ten - po odliczeniu okresów niepodlegających wliczeniu do tego okresu zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego - wypadał 5 grudnia 2020 r., a więc w sobotę. Mając na uwadze treść art. 57 § 4 k.p.a. słusznie organ ustalił, że termin z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego upływał w poniedziałek, to jest 7 grudnia 2020 r., co skutkuje 7 dniowym przekroczeniem przez Starostę [...] terminem do wydania decyzji i skutkuje karą pieniężną w wysokości 3.500 zł. Słusznie przy tym wskazał GINB, że wniosek wpłynął 23 lipca 2020 r., a więc po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były terminy z uwagi na stan epidemii. Przypomnieć bowiem trzeba, że stan zagrożenia epidemicznego został ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433). Następnie z dniem 20 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego został odwołany na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 490), a w jego miejsce ogłoszono, aż do odwołania, stan epidemii na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491), która została zmieniona w dniu 14 maja 2020 r., która w art. 68 ust. 1 i 2 wprowadziła 7-dniowy termin od dnia wejścia w życie ustawy tj. od 16 maja 2020r., po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, zaś zawieszone biegną dalej; rozpoczęcie biegu takich terminów nastąpiło zatem 24 maja 2020 r. Wniosek w tej sprawie został złożony 23 lipca 2020 r. Nie było również przesłanek do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, jak tego domagał się skarżący. Na mocy art. 193 Konstytucji RP sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jedynie w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W tej sprawie, wobec braku wątpliwości interpretacyjnych, co do treści ww. przepisów, nie było podstaw do wystąpienia z takim pytaniem. Z podanych przyczyn, podzielając w całości argumentację organu odwoławczego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.