VII SA/Wa 1964/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym ściany oporowej skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego ściany oporowej (lewej) w km [...] linii kolejowej Nr [...] [...], zgodnie z posiadaną ekspertyzą, nakazał P. S.A. w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym ściany oporowej (lewej) w km [...] linii kolejowej Nr [...] [...] poprzez wykonanie, w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r., robót obejmujących: - oczyszczenie i odmulenie istniejących systemów odwodnienia ściany oporowej o łącznej długości 296 mb (170.0 mb w koronie i 126.0 mb u podnóża), - odtworzenie w miejscach zniszczenia umocnienia kanałów odwadniających, polegające na naprawie murów kamiennych - 25,50 mb w koronie oraz 15.0 mb w części dolnej, - przywrócenie do stanu pierwotnego części ściany oporowej, które uległy zniszczeniu poprzez przebudowę - naprawy dokonać poprzez rozebranie popękanych części, oczyszczenie pozostałych fragmentów z rumoszu kamiennego i wymurowanie lica z wykorzystaniem odzyskanych bloków kamiennych, - uzupełnienie miejscowych ubytków bloków kamiennych - 7.00 m2, - oczyszczenie i uzupełnienie brakujących spoin w części kamiennej na całej powierzchni ściany kamiennej, - oczyszczenie korony ściany oporowej z usypów ziemi oraz porostów mchów i roślinności - 170.00 mb, - oczyszczenie ściany z mchu i roślinności - 200.00 m2, - wykonanie systemu odwodnienia górnej części przekopu poprzez wykonanie rowu odwadniającego, odprowadzającego wody opadowe do systemu odwodnienia ściany oporowej, - odtworzenie rowu pobocznego wzdłuż starej obudowy tunelu 44.00 mb, - wyprofilowanie i umocnienie skarpy poprzez zakrzewienie i zadrzewienie stoku, - wzmocnienie skarpy za pomocą siatek lub geokraty - 230.0 m2, - usunięcie i wywóz ziemi i gruzu kamiennego i betonowego pochodzącego z odmulenia kanałów. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 4 grudnia 2008 r. oględzin ściany oporowej (lewej) w km [...] linii kolejowej Nr [...] [...] stwierdzono, że stan techniczny obiektu budzi uzasadnione wątpliwości. W dniu [...] grudnia 2008 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w wyniku którego postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nałożono na zarządcę, tj. P. S.A. w W., obowiązek dostarczenia w terminie do 31 maja 2009 r. ekspertyzy, oceniającej aktualny stan techniczny przedmiotowej ściany oporowej. Dostarczona ekspertyza potwierdziła nieodpowiedni stan techniczny obiektu, wskazując na konieczność jego kompleksowej naprawy. Zdaniem organu, wykonanie kompleksowej naprawy obiektu zapewni odpowiedni stan techniczny ściany oporowej i pozwoli na prowadzenie ruchu kolejowego bez wprowadzania ograniczeń eksploatacyjnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w Warszawie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wykazała, iż ściana oporowa lewa w km [...] linii kolejowej Nr [...] [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ podał, iż podstawą faktyczną decyzji były wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2008 r. oraz wnioski z przedłożonej "Ekspertyzy stanu technicznego ściany oporowej w km [...] linii kolejowej Nr [...] [...] określającej roboty, których wykonanie jest niezbędne dla przywrócenia parametrów technicznych i użytkowych przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 66 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ administracji publicznej w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z uwagi zatem na fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie, na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto organ wskazał, iż wyłączną przesłanką nałożenia obowiązku na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniosła P. S.A. w W., zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący stwierdził, iż zaskarżona decyzja powołuje jako podstawę prawną raz art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a raz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, natomiast dokonane w toku postępowania ustalenia wykluczyły, by stan techniczny obiektu budowlanego zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi. W tym zakresie, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto skarżący zauważył, iż kwestionowana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż skarżący nie posiada środków finansowych na jej wykonanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], nakazującą P. S.A. w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym ściany oporowej (lewej) w km [...] linii kolejowej Nr [...] [...] poprzez wykonanie, w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r., robót obejmujących: - oczyszczenie i odmulenie istniejących systemów odwodnienia ściany oporowej o łącznej długości 296 mb (170.0 mb w koronie i 126.0 mb u podnóża), - odtworzenie w miejscach zniszczenia umocnienia kanałów odwadniających, polegające na naprawie murów kamiennych - 25,50 mb w koronie oraz 15.0 mb w części dolnej, - przywrócenie do stanu pierwotnego części ściany oporowej, które uległy zniszczeniu poprzez przebudowę - naprawy dokonać poprzez rozebranie popękanych części, oczyszczenie pozostałych fragmentów z rumoszu kamiennego i wymurowanie lica z wykorzystaniem odzyskanych bloków kamiennych, - uzupełnienie miejscowych ubytków bloków kamiennych - 7.00 m2, - oczyszczenie i uzupełnienie brakujących spoin w części kamiennej na całej powierzchni ściany kamiennej, - oczyszczenie korony ściany oporowej z usypów ziemi oraz porostów mchów i roślinności - 170.00 mb, - oczyszczenie ściany z mchu i roślinności - 200.00 m2, - wykonanie systemu odwodnienia górnej części przekopu poprzez wykonanie rowu odwadniającego, odprowadzającego wody opadowe do systemu odwodnienia ściany oporowej, - odtworzenie rowu pobocznego wzdłuż starej obudowy tunelu 44.00 mb, - wyprofilowanie i umocnienie skarpy poprzez zakrzewienie i zadrzewienie stoku, - wzmocnienie skarpy za pomocą siatek lub geokraty - 230.0 m2, - usunięcie i wywóz ziemi i gruzu kamiennego i betonowego pochodzącego z odmulenia kanałów. Podstawę materialnoprawną nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich wykonania. Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy dla właściciela lub zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ww. ustawy. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1147/01, Lex nr 290073; wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1102/07, Lex nr 508470). Z treści art. 66 ustawy Prawo budowlane wynika, iż wykonane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy. Rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Pod pojęciem tym należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Celem tego przepisu jest usunięcie nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu oraz doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest to stan, który narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Może być on nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania, lecz także - wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1420/96, Lex nr 43224). Decyzja organu pierwszej instancji została poprzedzona przeprowadzeniem w dniu 4 grudnia 2008 r. oględzin ściany oporowej (lewej) w km [...] linii kolejowej Nr [...] [...]. Oględziny te skutkowały wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. znak [...], nakładającego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na skarżącą spółkę – jako zarządcę obiektu – obowiązek dostarczenia w terminie do 31 maja 2009 r. ekspertyzy, oceniającej aktualny stan techniczny przedmiotowej ściany oporowej. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma przede wszystkim charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień (wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1192/05, Lex nr 289261). Warunkiem wystarczającym do zażądania ekspertyzy, zgodnie z dyspozycją art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie na takie wątpliwości wskazuje, dlatego nałożenie na zarządcę obiektu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej było prawidłowe. W wyniku oględzin z dnia 4 grudnia 2008 r. stwierdzono, że stan techniczny obiektu budzi uzasadnione wątpliwości, a ustalenia w tym zakresie zostały potwierdzone przez ekspertyzę z dnia 25 maja 2009 r. Stosownie do ww. ekspertyzy, w wyniku przeprowadzonych badań i pomiarów stwierdzono, że degradacja obiektu nastąpiła wskutek obsuwającej się ziemi ze skarpy, znajdującej się przy ścianie oporowej, niesprawnego systemu odwodnienia skarp i ławy torowiska oraz braku konserwacji i remontów. Przemieszczanie się ziemi na skarpach spowodowało częściowe zniszczenie oraz zamulenie systemu odwodnienia na koronie ściany oporowej, czego efektem było odspojenie i wyboczenie lica kamiennej ściany oporowej. Zniszczenia te występują w miejscach powstałych usuwisk ziemi na skarpach. Podano, iż stan techniczny ściany oporowej nie stwarza zagrożenia dla prowadzenia ruchu pociągów, lecz do czasu wykonania naprawy ściany oporowej i jej systemu odwodnienia należy przeprowadzać comiesięczne przeglądy bieżące oraz założyć repery robocze dla kontroli jej stateczności, a dla przywrócenia parametrów technicznych i użytkowych obiektu należy przeprowadzić określone w ekspertyzie roboty budowlane. Zatem, skoro dokonane w sprawie ustalenia wykazały, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, organ zasadnie nałożył na zarządcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu niewykonalności decyzji z uwagi na brak środków finansowych niezbędnych do realizacji robót budowlanych, stwierdzić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne (wyroki NSA z dnia 20 grudnia 1984 r. sygn. akt I SA 804/84, z dnia 12 lutego 1985 r. sygn. akt SA/Kr 1260/84, z dnia 13 lutego 1986 r. sygn. akt III SA 1146/85). W tezie wyroku NSA z dnia 15 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 144/98 stwierdzono, że nie można mówić o niewykonalności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa. Niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych do wykonania decyzji, w drugim – istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas (B. Adamiak, J. Borkowski /red./, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 751). W rozpatrywanej sprawie ww. przesłanki niewykonalności decyzji nie wystąpiły. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego wskazać należy, że w sentencji decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości organ podał jako podstawę prawną art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, dotyczący nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. A zatem, argumentacja skarżącego, iż stan techniczny obiektu nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzkiemu, nie mogła mieć wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wskazać należy, że nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 Prawa budowlanego na zarządcę obiektu budowlanego nie oznacza stwierdzenia, iż uchybił on obowiązkom, jakie na zarządców nakłada Prawo budowlane. Nie przesądza też, kogo będą obciążały koszty doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu (wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 637/05, Lex nr 198337). Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.