VII SA/Wa 1969/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. G. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia T. K., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], odmawiające wszczęcia na wniosek T. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1983 r., znak: [...], zezwalającej na przeniesienie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lutego 1979 r. znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Z. A. i K.i A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i przywołując treść art. 61a k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. wskazał, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, oraz że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast stosownie do przepisu art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229, ze zm. - według stanu prawnego na dzień 6 maja 1983 r.), pozwolenie na budowę może być przeniesione na innego inwestora, pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, który wydał pozwolenie. Z treści art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika zatem, że interes prawny w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, posiada inwestor i podmiot na rzecz którego nastąpiło przeniesienie. Dodać także należy, iż przeniesienie pozwolenia na budowę nie wpływa na sytuację prawną podmiotów którym ewentualnie przysługuje przymiot strony w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W szczególności należy wskazać, że z art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika konieczność uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej na przeniesienie pozwolenia na budowę. Skarżąca - która nie była uznana za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1983 r. - wywodzi swój przymiot strony z faktu bycia współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na budowę, jednak zmiana osoby inwestora, nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną współwłaściciela nieruchomości. Powyższa okoliczność w ocenie organu odwoławczego nie ma związku z konstytucyjną ochroną własności oraz nie powoduje naruszenia prawa własności. Zmiana podmiotu do którego została skierowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma także wpływu na ograniczenie dostępu do drogi publicznej, które mogło ewentualnie wynikać z projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że T. K. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1983 r., nie wykazała w jaki sposób samo przeniesienie pozwolenia na budowę dotyczy jej indywidualnego interesu prawnego. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] odmawiającą wszczęcia na wniosek T. K.z postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1983 r., znak: [...], zaś w ponownie złożonym wniosku oraz rozpatrywanym w niniejszej sprawie zażaleniu skarżąca nie wskazuje na nowe okoliczności. Na marginesie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.09.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 112/05, organ wyjaśnił, że zmiana inwestora nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lutego 1979 r., znak: [...], udzielająca kwestionowanego pozwolenia na budowę, została usunięta z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r., Nr [...], która została następnie utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...]. Zaś wyeliminowanie z obrotu ww. pozwolenia na budowę może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1983 r., zezwalającą na jego przeniesienie (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Na koniec organ II instancji również wskazał, że w przypadku braku decyzji o pozwoleniu na budowę legitymowanie się przez inwestora decyzją przenoszącą ww. pozwolenie nie oznacza posiadania przez niego pozwolenia na budowę. Z powyższej decyzji przenoszącej nie wynikają dla osoby na którą przeniesiono pozwolenie żadne prawa do nieruchomości inwestycyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. złożyła T. K. wnosząc o jego uchylenie. W skardze wskazała, że H. S. nabyła udział (3/8) nieruchomości w dniu 11 września 1979 r. Nie można było przenieść na nią pozwolenia na budowę ponieważ to pierwotne pozwolenie (decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lutego 1979 r.) utraciło ważność. Decyzja z [...] maja 1983 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie może być zatem ważna ponieważ ta pierwotna nie była ważna w chwili wydawania decyzji przenoszącej pozwolenie. Skarżąca swój interes w niniejszej sprawie określa jako zindywidualizowany i skonkretyzowany. W sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę, jego przeniesienia i w konsekwencji zabudowy nieruchomości interes skarżącej wynika z faktu, iż decyzje te dotyczą inwestycji na nieruchomości, której jest współwłaścicielką. Jednocześnie wskazała, że ustawa Prawo budowlane z 1994 r. wprowadza zamknięty krąg podmiotów uprawnionych do występowania w sprawach przeniesienia pozwolenia na budowę, tj. stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Stwierdziła jednocześnie, że uprzednio obowiązujące Prawo budowlane nie ograniczało kręgu podmiotów w takiej sprawie. W piśmie zawierającym uzupełnienie skargi złożonym na rozprawie przez adw. W. G. działającego w imieniu T. K., zarzucono naruszenie: -art. 61 a k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zastosowanie art. 61 a do sprawy wszczętej przed wejściem w życie ww. ustawy, tj. przed 11 kwietnia 2011 r. -art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1983 r. -art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegającej na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, pominięcie istotnych okoliczności i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego -art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez udzielenie skarżącej błędnej informacji co do jej sytuacji prawnej oraz przysługujących jej środków możliwych do podjęcia dalszych kroków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że odpowiada ono prawu, skarga zaś jest niezasadna. Kontroli Sądu poddane było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], odmawiające wszczęcia na wniosek T. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1983 r. zezwalającej na przeniesienie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lutego 1979 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem przy ul. [...] w [...]. Podstawę prawną postanowienia I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowił art. 61 a k.p.a. Rzeczą Sądu było zatem zbadanie zasadności zastosowania wskazanego przepisu, w oparciu o który zapada akt formalny (nie merytoryczny), czyli taki w którym organ nie formułuje ocen dotyczących meritum żądania. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Art. 4 tej ustawy zawiera jedynie przepis dotyczący 3-miesięcznego vacatio legis. Ponieważ ustawa ta nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, w szczególności odnoszących się do spraw będących w toku, oznacza to że jej przepisy stosuje się od daty jej wejścia w życie, tj. od 11 kwietnia 2011 r., co jest zasadą w odniesieniu do przepisów o charakterze proceduralnym. Zasadnie zatem organ zastosował przepis art. 61 a k.p.a. Stosownie do treści art. 61 a k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało zatem wniesione przez osobę niebędącą stroną. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, aby zastosować ten przepis, brak legitymacji czynnej wynikającej z nieposiadania interesu przez wnioskodawcę powinien być na tyle oczywisty, aby nie trzeba było prowadzić skomplikowanego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Samo przewlekłe prowadzenie sprawy nie jest zaś jeszcze wystarczającym powodem do uznania, że sprawa jest skomplikowana. W tej sprawie wystarczające było przeprowadzenie analizy mających w sprawie zastosowanie przepisów oraz ugruntowanego orzecznictwa sądowego. Stosownie do przepisu art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229, ze zm. - według stanu prawnego na dzień 6 maja 1983 r.), pozwolenie na budowę mogło być przeniesione na innego inwestora, pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, który wydał pozwolenie. Z art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika zatem, że adresatami takiej decyzji są tylko osoby przenoszące pozwolenie, co w istocie sprowadza się do zmiany podmiotu decyzji. Interes prawny w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, posiada inwestor i podmiot na rzecz którego nastąpiło przeniesienie. Krąg stron postępowania był zatem ówcześnie ograniczony przez ustawodawcę jedynie do podmiotów pomiędzy którymi następuje przeniesienie pozwolenia na budowę i taki kierunek zaaprobowało orzecznictwo sądowe. Potwierdzeniem tej linii orzeczniczej jest w aktualnie obowiązującej ustawie Prawo budowlane art. 40 ust. 3. Takie przeniesienie pozwolenia na budowę nie wpływa na sytuację prawną innych podmiotów, którym ewentualnie przysługuje przymiot strony w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Przede wszystkim należy jednak wskazać, że z art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wynika konieczność uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej na przeniesienie pozwolenia na budowę. Przeniesienie pozwolenia na budowę na innego inwestora następowało (w świetle przytoczonego przepisu ustawy z 1974 roku) w ramach umowy pomiędzy dysponentem pozwolenia na budowę i nowym inwestorem, zamierzającym realizować inwestycję budowlaną, której dotyczy pozwolenie na budowę i wobec tego przeniesienie pozwolenia na budowę jest czynnością cywilno-prawną. Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1983 r., a swój przymiot strony wywodzi z faktu bycia współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczyło pozwolenie na budowę. Jak zaś powiedziano wyżej zmiana osoby inwestora, nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną współwłaściciela nieruchomości. Powyższa okoliczność, jak słusznie zauważył organ odwoławczy ustosunkowując się do argumentów skarżącej, nie ma związku z konstytucyjną ochroną własności oraz nie powoduje naruszenia prawa własności. Zmiana podmiotu do którego została skierowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma także wpływu na ograniczenie dostępu do drogi publicznej, które mogło ewentualnie wynikać z projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że prawidłowo organ uznał, że T. K. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1983 r., nie wykazała w jaki sposób samo przeniesienie pozwolenia na budowę dotyczy jej indywidualnego interesu prawnego. Na takim też stanowisku stoi piśmiennictwo prawnicze, w którym przyjmuje się, że art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego w sposób szczególny na potrzeby postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych określa pojęcie strony. Zmiana opiera się na przekonaniu ustawodawcy, że nikt poza inwestorem oraz podmiotem mającym realizować dane pozwolenie we własnym imieniu nie może posiadać interesu prawnego w sprawie wydania wskazanych decyzji. Prawa pozostałych podmiotów mogą zostać naruszone wyłącznie samą realizacją obiektu budowlanego, a nie faktem, że roboty budowlane prowadzi inny niż pierwotnie inwestor [J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 236]. Podobnie też R. Dziewiński, P.Ziemski, Komentarz do art. 40 Prawa budowlanego, Lex Omega. Poglądy te należy podzielić. Na marginesie wskazać jeszcze za organem należy, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lutego 1979 r., znak: [...], udzielająca kwestionowanego pozwolenia na budowę, została usunięta z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...]września 2003 r., Nr [...], która została następnie utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...]. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w tej sytuacji podmiot, na którego pozwolenie przeniesiono, nie może wywodzić z kwestionowanej decyzji żadnych uprawnień. Niezależnie od powyższego, jak podał organ w uzasadnieniu decyzji, wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, może też stanowić ewentualną przesłankę wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1983 r., zezwalającą na jego przeniesienie (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Stwierdzić zatem trzeba, że organ prawidłowo ocenił stan prawny sprawy, w następstwie czego, w oparciu o właściwy przepis, zasadnie ocenił brak interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie, w konsekwencji prawidłowo utrzymał w mocy odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na przeniesienie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w uzupełnieniu skargi dodać należy, że wyrok NSA z dnia 16 lutego 2000 r., sygn. akt SA/Bk 828/99, na który się w tym piśmie powołano zapadł w odmiennych okolicznościach, a teza na którą powołał się skarżący, iż stronami decyzji przenoszącej powinny być wszystkie strony pozwolenia, dotyczyła decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, jak to określił NSA, w sposób niedopuszczalny, doprowadziła nie tylko do zmiany podmiotu pozwolenia budowlanego, ale również do zmiany jej przedmiotu, na co art. 40 ustawy "Prawo budowlane" nie zezwala. W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie sytuacja taka nie zachodziła. Nie okazały się też zasadne zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ, jak wskazano wyżej, oceniając przymiot skarżącej jako strony decyzji przenoszącej pozwolenie, organ nie prowadził postępowania, lecz oceniał legitymację skarżącej według treści omawianych przepisów, zajmując jedynie stanowisko w odniesieniu do argumentacji skarżącej. Mając na uwadze powyższą argumentację, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.