VII SA/Wa 1969/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi J. B. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] grudnia 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), nakazał J. B. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku murowanego o wymiarach 10,00 x 7,00 m na działce o nr geod. [...] w [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania J. B. od ww. decyzji, zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy. Na skutek skargi J. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 270/14 oddalił skargę na ww. decyzję [...] WINB z [...] lutego 2014 r nr [...]. Dalej, wyrokiem z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 413/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. B. wniesioną od ww. wyroku Sądu w Białymstoku. Pismem z 28 marca 2017 r. J. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz decyzji PINB w [...] z [...] grudnia 2013 r. wskazując na ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa, jak również, że ich wykonanie wywoła czyn zagrożony karą. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku J. B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] lutego 2014 r. znak: [...]. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem wskazanym na wstępie, z [...] lipca 2017 r. znak: [...], GINB utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu orzeczenia GINB powołał się na uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r. o sygn. I OPS 6/09 i podniósł, że w myśl tej uchwały nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądy została uznana za zgodną z prawem; żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania. Zauważył przy tym, że jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem, jak stwierdził organ, po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Jednocześnie organ ten wskazał, że analiza porównawcza treści wniosku J. B. z 28 marca 2017 r. ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją nie wykazała istnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej, z uwagi na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy Sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. Wskazał uprzednio, że kwestionowana decyzja prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku został uznana za prawidłową. W skardze do Sądu na postanowienie GINB z [...] lipca 2017 r. znak: [...] skarżący – J. B. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na treść skarżonego postanowienia, a polegał na błędnym uznaniu, że kwestia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę była przedmiotem analizy odwoławczej przez Sądu Administracyjne obu instancji w sytuacji gdy: -PINB w [...] w toku postępowania fałszował stan faktyczny wykazując, że sporny budynek na działce nie istniał, -nigdy nie była rozpatrywana w kontekście zgodności z prawem kwestia sfałszowania przez PINB w [...] wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, która to wyszła na jaw dopiero przed sądem administracyjnym, -kwestia zarzutu nakazania rozbiórki istniejącego budynku nie była rozpatrywana przez NSA z powodu złego sformułowania skargi kasacyjnej. Skarżący zarzucił również: brak rozpatrzenia zarzutu naruszenia art. 30 Konstytucji RP, obrazę art. 159 § 1 k.p.a., nieważność postanowienia na skutek rozpoznania skargi na pracownika przez tego pracownika. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w zakresie odnoszącym się do skargi na pracownika, uchylenie obu postanowień GINB, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienia te wywołane zostały żądaniem skarżącego zawartym w piśmie z 28 marca 2017 r., w którym to J. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] lutego 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] grudnia 2013 r. o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Wydając ww. postanowienia, GINB wziął pod uwagę, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzje, zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej, w efekcie: prawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 270/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę wniesioną w tej sprawie. GINB wziął przy tym pod uwagę uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09, nadto: okoliczności zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności, a dokonując ich porównania z aktami sprawy, uznał, że nie wskazują one na istnienie okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem wskazanej kontroli sądowej. W konsekwencji organ ten przyjął, że w niniejszej sprawie wystąpiła przeszkoda natury przedmiotowej do uruchomienia wnioskowanego postępowania nieważnościowego. Zdaniem Sądu, ocenę tę należy w pełni podzielić. I tak, rozwijając powyższe, Sąd przede wszystkim zauważa, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest bowiem zbadanie, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Sąd stwierdza jednocześnie, że prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zasadnicze znaczenie w tej materii w niniejszej sprawie miało to, że decyzja kwestionowana przez skarżącego była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Istotnym przy tym jest, że wskazana kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżona decyzja dotknięta była jakąkolwiek wadą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 listopada 2014 r. o sygn. akt II SA/Bk 270/14, oddalił bowiem skargę J. B. na ww. decyzję [...] WINB z [...] lutego 2014 r nr [...]; Sąd uznał więc, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie zastosował art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrokiem z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 413/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. B. wniesioną od ww. wyroku Sądu w Białymstoku. Zatem, wyrok Sądu I instancji uprawomocnił się, a okoliczność ta prawidłowo została dostrzeżona i przywołana przez organ w niniejszej sprawie. Prawidłowo również została ona oceniona. Organ właściwie bowiem przyjął, że stanowi ona przeszkodę we wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać w tej kwestii trzeba na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09, w myśl której żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)." Jednocześnie w omawianej uchwale zaznaczono również, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu, albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. "Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji." Kierując się wskazaną uchwałą NSA, podnieść tym samym należy, że w sprawie zachodziła konieczność zbadania, czy okoliczności powołane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, były znane Sądowi badającemu kwestionowany akt i zostały objęte orzeczeniem tego Sądu z 13 listopada 2014 r. Co równie istotne, okoliczności te winny odpowiadać przesłankom wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. Nie chodzi więc o jakąkolwiek okoliczność, ale o taką, która pozostawała poza wiedzą Sądu rozpoznającego skargę, a jednocześnie może stanowić o kwalifikowanej wadzie kwestionowanego orzeczenia. To zaś wymagało zapoznania się z uzasadnieniami zapadłych w sprawie wyroków, jak i aktami sprawy. Taka też analiza miała miejsce; niemniej -jak wskazał GINB- nie wykazała, aby istniały okoliczności, które znalazły się poza zakresem kontroli sądowej (a mogłyby mieć znaczenie dla ważności kwestionowanej decyzji). W tym też zakresie Sąd również w pełni podziela stanowisko organu. Sąd dostrzega przy tym, że we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący wskazał, że NSA orzekając z jego skargi kasacyjnej, nie rozważył zarzutu naruszenia przepisów rozdziału 5 Prawa budowlanego, w tym art. 68; nadto skarżący w tymże wniosku stwierdził, że wadliwie organy uznały, że wystąpiła samowola budowlana w sytuacji, gdy sporny budynek jest wpisany w Kartotece Budynków miasta [...] pod numerem [...] jako wybudowany w 1960 r. Skarżący podniósł też, że wadliwie organy przyjęły, że dokonał on budowy, a nie remontu ww. budynku. Wskazał również, że nigdy nie było takiej sytuacji, aby doszło do całkowitej rozbiórki istniejącego budynku nr [...] i w jego miejsce odtworzenia nowego. Do wszystkich tych kwestii odniósł się Sąd w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2014 r. Przy czym, przede wszystkim należy wskazać, że w wyroku tym Sąd stwierdził, że decyzje wydane w sprawie nie naruszają prawa w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dalej, Sąd ten, odnosząc się do zarzutów skargi, podał, że: "Zarzut z pkt 1 skargi sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącego, organy niezasadnie uznały przedmiotową inwestycję za budowę budynku o wymiarach 10 m x 7 m, gdy w rzeczywistości był to remont istniejącego budynku o tych wymiarach. Skarżący pomija jednak fakt, że już NSA w wyroku z 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 969/09 stwierdził, że na budowę przedmiotowego budynku potrzebne było pozwolenie na budowę. Powyższe oznacza, że Sąd ten w pełni uznał za trafne ustalenia organów odnośnie poruszanej kwestii, a mianowicie, że skarżący dokonał samowoli budowlanej w zakresie wzniesienia budynku, na który wymagane było pozwolenie na budowę. Sąd w składzie niniejszym pogląd ten całkowicie akceptuje. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem niezbicie, że skarżący wzniósł nowy obiekt murowany o wymiarach 10 m x 7 m. Podnoszone przez skarżącego argumenty, że w tym samym miejscu istniał wcześniej inny obiekt murowany o tych samych wymiarach, niczego w sprawie nie zmieniają". Sąd ten stwierdził następnie, odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, że "(...) w przedmiotowej sprawie nie zmienia również niczego złożony przez skarżącego na rozprawie do akt sądowych wypis z kartoteki budynków (...). Wprawdzie z wypisu tego wynika, że na działce o nr [...] znajduje się budynek murowany o pow. 70 m², którego budowę zakończono w 1960 r., ale dowód ten w żadnej mierze nie podważa stwierdzonej przez organy okoliczności, że skarżący zbudował nowy budynek murowany. Zdaniem Sądu, dowód ten nie zmienia także ustalonego przez organy stanu faktycznego w zakresie, w jakim wymagany był dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Jeśli bowiem na przedmiotowej działce istniał budynek murowany zbudowany w 1960 r. i został rozebrany, to budowa w jego miejsce nowego budynku murowanego o tej samej powierzchni co budynek stary, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiadał." Dodać w tym miejscu też trzeba, że także Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu było znane stanowisko skarżącego opierające się na wyrysie z Ewidencji Gruntów i Budynków, i dokumencie w postaci wypisu z Kartoteki Budynków. Nadto, NSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że kapitalny remont ścian zewnętrznych budynku jest budową nowego budynku, a nie remontem istniejącego budynku. Sąd kasacyjny zauważył przy tym, że nowo powstały budynek wzniesiono w miejsce poprzedniego. Kończąc, NSA odniósł się do zarzutu związanego z niezastosowaniem m. in. art. 68 Prawa budowlanego. W konsekwencji, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można było przyjąć, że przywołane przez skarżącego okoliczności podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uzasadniały wszczęcie wnioskowanego przez niego postępowania. Zastrzeżenia skarżącego czy inaczej: przywołane przez niego okoliczności, były bowiem znane w postępowaniu sądowym, a wyrazem tego jest uzasadnienie wyroku tak Sądu I instancji, jak i Sądu kasacyjnego, odnoszące się m. in. do tych kwestii, które to nadal pozostają dla skarżącego sporne. Sądy obu instancji rozważając te okoliczności uznały, że nie stanowią one o wadliwości decyzji wydanych w sprawie. Wskazane powyżej okoliczności ważne dla skarżącego (w tym: nawiązanie do wyrysu z Ewidencji Gruntów i Budynków czy wypisu z Kartoteki Budynków), nie stanowiły więc ani o uchyleniu zaskarżonej decyzji, ani o stwierdzeniu jej nieważności. Należy przy tym dodać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Z tego też wynika, że sąd administracyjny niezależnie od treści skargi, może uznać, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności. W takim też szerokim zakresie, WSA w Białymstoku badał legalność decyzji [...] WINB z [...] lutego 2014 r., i uznał, że jest ona zgodna z prawem. Nie musiał przy tym wprost wskazywać na niewystąpienie przesłanki stwierdzenia nieważności, skoro przyjął, że nie wystąpiły nawet wady zwykłe, uzasadniające jej uchylenie. To też oznacza, że ww. wyrok, wobec jego uprawomocnienia się, stanowił w niniejszej sprawie przeszkodę dla organu administracji do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej - skoro wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności opierał się na okolicznościach znanych w postępowaniu sądowym. Sąd podkreśla przy tym, że organ administracji publicznej nie może dokonywać innych ocen, od tych dokonanych już prawomocnie w sprawie przez sąd administracyjny, stoi temu bowiem na przeszkodzie brzmienie art. 170 p.p.s.a. W tych warunkach, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., należało uznać za zgodne z prawem. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżone postanowienie uznał za prawidłowe. Odnośnie treści skargi Sąd zauważa nadto, że tryb nadzwyczajny jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie stanowi kolejnej instancji postępowania administracyjnego, a odrębne postępowanie, którego istotą jest ustalenie, czy badany akt jest dotknięty jedną z kwalifikowanych wad nieważności. Nie może być więc traktowany jako "kolejna instancja" służąca zwalczaniu stanowiska organu administracji publicznej wyrażonego w decyzji ostatecznej, nadto - prawomocnej. Co przy tym istotne, uruchomienie takiego postępowania w stosunku do decyzji uprzednio skontrolowanej przez sąd administracyjny i uznanej prawomocnym wyrokiem tego sądu za zgodną z prawem, jest możliwe ale w sytuacjach wyjątkowych, wskazanych w ww. uchwale NSA, a więc m. in. wówczas, gdy podstawą sformułowania wniosku o stwierdzenie nieważności jest okoliczność nieznana sądowi, mogąca mieć jednocześnie znaczenie prawne w ww. trybie nadzwyczajnym. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.