II OSK 413/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 270/14 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 270/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę J.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB w S.), na podstawie art. 50 a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - zwanej dalej: "Prawem budowlanym", nakazał J.B., zwanemu dalej: "skarżącym" rozbiórkę budynku murowanego o wymiarach 10,00 m x 7,0 m budowanego bez pozwolenia na budowę na działce o nr. ew. [...] przy ul. [...] w S. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podnosił, że budowa jest realizowana na jego działce, ale nie on jest jej inwestorem. PWINB w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Zarówno właścicielem działki o nr geod. [...] jak i inwestorem przedmiotowego obiektu jest skarżący. Organ pierwszej instancji w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, prawidłowo wstrzymał prowadzone samowolnie roboty budowlane, zobowiązując jednocześnie skarżącego do przedłożenia określonej dokumentacji. Tymczasem inwestor nie wstrzymał prowadzonych robót budowlanych, wobec czego, zgodnie z art. 50a ust. 1 tej ustawy, wydana została decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie administracyjne. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 120/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 620/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż w przedmiotowej sprawie istniały podstawy uzasadniające wątpliwości, co do posiadania zdolności procesowej przez skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 483/08, oddalił skargę skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 969/09, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w S. z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, wbrew treści art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne nie poinformowały strony o skutkach niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego oraz o konsekwencjach prowadzenia robót budowlanych mimo ich wstrzymania, tj. obligatoryjnym orzeczeniu rozbiórki obiektu budowlanego. Ponownie prowadząc postępowanie, PINB w S. wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzję nr [...] nakazującą skarżącemu, zam. [...] S., ul. [...] dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku murowanego o wymiarach 10,00 m x 7,00 m na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 24 września 2004 r. dokonał z urzędu kontroli budowy budynku murowanego na działce o nr geod. [...] w S. przy ul. [...] stanowiącej własność skarżącego, zam. w S., ul. [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że na przedmiotowej działce realizowana jest budowa nowego budynku o nieznanym przeznaczeniu, gdyż inwestor - skarżący nie chciał go określić. Budynek o wymiarach 10,0 x 7,0 m i wysokości ścian 2,40 m budowany był z pustaków betonowych posadowionych na fundamencie betonowym wylewanym. Ściany zakończone są wylewanym wieńcem żelbetowym o wym. 0,25 x 0,25 m. Na wieńcu ustawiono sześć krokwi drewnianych ze świeżymi zacięciami, a w ścianach szczytowych budynku wykonano po dwa otwory okienne o wymiarach 1,55 x 2,0 m, natomiast w ścianie podłużnej od strony podwórka wykonano trzy otwory bramowe o wymiarach 2,0 x 2,15 m, przy których wmurowano w ścianę metalowe zawiasy bramowe. Grubość ścian wynosiła 0,25 m. Na budynku nie zamontowano belek stropowych ani ołacenia ustawionej już konstrukcji dachu. Budynek wybudowany jest w odległości 0,45m od istniejącego budynku gospodarczego. Wewnątrz obrysu kontrolowanego nowo budowanego budynku istnieje stary drewniany budynek inwentarski, w którym znajdowało się bydło domowe. W ocenie organu, po dokonaniu szczegółowych oględzin materiału, z którego budowany jest budynek oraz stan zaawansowania budowy należało stwierdzić, że przedmiotowa budowa jest budową nową. Podczas kontroli skarżący nie okazał zatwierdzonego projektu budowlanego jak również pozwolenia na budowę twierdząc, że na budowę budynków gospodarczych nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r., nr [...], organ wstrzymał dalsze wykonywanie robót budowlanych na przedmiotowym budynku i jednocześnie zobowiązał inwestora do opracowania i przedłożenia w PINB w S. stosownych dokumentów i opracowań wraz z projektem budowlanym w celu doprowadzenia w/w budynku do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Jednocześnie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i zostały wyznaczone oględziny, podczas których stwierdzono, że inwestor pomimo wstrzymania robót budowlanych w dalszym ciągu prowadzi roboty budowlane. Od momentu wstrzymania robót, dodatkowo zamontował on dwie krokwie więźby dachowej, dokonał ołacenia więźby dachowej na powierzchni 3/4 dachu, od strony działki o nr geod. [...] wykonał pokrycie dachu blachą trapezową. W ocenie organu, stan taki stanowi świadome lekceważenie obowiązujących norm prawnych, jak również rażące naruszenie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wobec czego, organ decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], nakazał skarżącemu dokonać rozbiórki przedmiotowego budynku. Wobec powyższego, pismem z dnia 16 września 2010 r. organ wezwał stronę do wykonania postanowienia PINB w S. z dnia [...] września 2004 r., którym zobowiązano inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów w celu umożliwienia mu legalizacji samowolnie wybudowanego budynku. W wyniku ww. pisma J.B. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną ze względu na brak środków finansowych. PINB w S. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania, PWINB postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. utrzymał je w mocy, WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 86/11, oddalił skargę J.B. od postanowienia PWNB w [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 497/12, oddalił skargę kasacyjną J.B. od wyroku WSA w Białymstoku. Dalej organ wskazał, że po oddaleniu skargi kasacyjnej ponownie wystosował w dniu 26 września 2013 r. pismo wzywające skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów mających na celu umożliwienie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku w terminie do dnia 31 października 2013r. Jednocześnie poinformował go, że jeżeli nie przedłoży w terminie ww. dokumentów - wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku. Ponadto poinformowano inwestora, że w przypadku wywiązania się z obowiązku zostanie naliczona opłata legalizacyjna w wysokości 25.000 zł. Zdaniem organu, skarżący nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, dlatego uznał, że inwestor odstąpił od możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.B. PWINB w [...] II. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wynika to z faktu, iż inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o legalności budowy, a także z pisma Starostwa Powiatowego Wydziału Architektury i Budownictwa w S. z dnia 7 października 2004 r., z którego wynika, że strona nie figuruje w ewidencji zgłoszeń na budowę, ani pozwoleń na budowę, że występowała ze zgłoszeniem budowy czy wnioskiem o pozwolenie na budowę jakiegokolwiek budynku na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], położonej przy ul. [...]. Dalej organ wyjaśnił, że za prawidłowe uznać należy ustalenia organu powiatowego w kwestii osoby inwestora i powołał się na przepisy Prawa budowalnego oraz wyrok NSA z dnia 15 maja 2012r., sygn. akt II OSK 338/11. W jego ocenie, w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, a później do właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie odwołujący się nie uważa się za inwestora, jednakże nie ulega żadnej wątpliwości, że jest właścicielem nieruchomości (wypis z rejestru gruntów), na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, a także jest właścicielem budynku, gdyż nawet w swoim odwołaniu z dnia 24 grudnia 2013r., wskazuje jakie roboty budowlane zostały wykonane. Tym samym to na odwołującym się zgodnie z art. 18 Prawa budowlanego ciążył obowiązek prawidłowego i zgodnego z prawem zorganizowania procesu budowlanego i to on ponosi skutki samowolnej realizacji inwestycji. W ocenie organu, w niniejszej sprawie występuje samowolna budowa budynku murowanego wymagająca pozwolenia na budowę. Nie do przyjęcia są twierdzenia inwestora, iż doszło do remontu budynku, gdyż przez remont ustawa - Prawo budowlane w art. 3 pkt 8 rozumie wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym", co stoi w sprzeczności z materiałem dowodowym w postaci zdjęć oraz opisem wykonanych robót zawartym w protokole kontroli. Zakres wykonanych robót podlega definicji budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, iż ewentualna legalizacja obiektu następuje w trybie art. 48 - 49 ustawy - Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie PINB w S. umożliwił inwestorowi legalizację samowolnie budowlanego obiektu, jednakże strona z tej możliwości nie skorzystała i nie przedłożyła żadnych dokumentów w oparciu o które można byłoby wdrożyć procedurę legalizacyjną, tym bardziej że odwołujący się był kilkakrotnie informowany zarówno o skutkach przedłożenia dokumentów, jak i ich braku. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, który obliguje organy nadzoru budowlanego do automatycznego orzeczenia nakazu rozbiórki. Dalej organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł skarżący, w której zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) Niezasadne uznanie inwestycji za budowę nowego budynku o wymiarach 10 m x 7 m, gdy w rzeczywistości był to remont istniejącego budynku o tych wymiarach. 2) Obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. przez brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania. 3) Obrazę art.105 § 1 k.p.a. przez brak umorzenia postępowania wobec budynku figurującego w Ewidencji Budynków, jako wybudowany zgodnie z prawem. 4) Niezasadne nakazanie rozbiórki całego budynku, łącznie z "budynkiem wewnętrznym", gdy należało wydać nakaz rozbiórki samowolnie prowadzonych prac budowlanych. 5) Obrazę art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy niejasność co do stanu prawnego nieruchomości, uniemożliwiała legalizację samowoli budowlanej. Wniósł o dopuszczenie dowodu z informacji o budynku ze Starostwa Powiatowego w S. W uzasadnieniu skargi wskazał, że budynek o wymiarach 10 m x 7 m jest budynkiem figurującym w Ewidencji Budynków Starostwa Powiatowego w S. Samowolą były prace remontowe tego budynku, a nie budowa tego budynku. Faktu tego nie zmienia okoliczność znajdowania się wewnątrz tego budynku innego "budynku", a będącego pomieszczeniem wewnętrznym. W ocenie skarżącego, w związku z tym, że sporny budynek, jako figurujący w Ewidencji Budynków i Powiatowego w S. "jest zalegalizowany" - bezprzedmiotowym jest postępowanie zmierzające do jego powtórnego zalegalizowania tylko dlatego, iż rozpoczęto remont tego budynku. Nakazanie rozbiórki budynku o wymiarach 10 m x 7 m oznacza rozbiórkę także budynku znajdującego się wewnątrz, którego legalności organy nadzoru budowlanego nie kwestionują. Stąd też w decyzji o rozbiórce należało wymienić konkretne samowolne roboty budowlane i to co w ich następstwie powstało, a więc np. ściany murowane i to objąć nakazem rozbiórki, a nie odnosić nakaz rozbiórki do całego budynku. Procedura legalizacyjna była niemożliwa z powodu nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości (inne dane wynikają z księgi wieczystej, a inne z Ewidencji Gruntów i Budynków). Uniemożliwiało to złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym do czasu zakończenia stosownych postępowań, należało przedmiotowe postępowanie zawiesić w trybie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 497/12. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. skarżący złożył do akt wypis z kartoteki budynków prowadzonego przez Starostę S., z którego wynika, że budynek o nr ewidencyjnym [...] położony na działce o nr [...] ma powierzchnię 70 m2, jest murowany i został wybudowany w 1960 r. Ponadto skarżący opisał szczegółowo, w jaki sposób razem z bratem rozebrali stary budynek murowany i w jego miejsce postawili nowy budynek murowany. Wyjaśnił, że ze starego budynku nie pozostało nic, bo w efekcie został rozebrany cały, a w jego miejsce został postawiony budynek nowy murowany o tej samej powierzchni. W ocenie skarżącego na te wszystkie czynności pozwolenie nie było potrzebne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA w sprawie II OSK 969/09, wydanym na mocy art. 188 p.p.s.a., są wiążące zmocy art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że organy w pełni zadośćuczyniły wymogowi wskazanemu przez NSA co do poinformowania skarżącego o konsekwencjach niedostosowania się do treści postanowienia wydanego na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie pisemnie wezwał stronę do przedłożenia stosownych dokumentów mających na celu umożliwienie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku. Dodatkowo poinformowano inwestora, że w przypadku wywiązania się z obowiązku, zostanie naliczona opłata legalizacyjna w wysokości 25 000 zł. Sąd I instancji podkreślił, że we wskazanym wyroku NSA dokonał także wykładni prawa, która z mocy art. 190 p.p.s.a. wiąże sąd w niniejszej sprawie. NSA stwierdził, że WSA w Białymstoku prowadząc postępowanie w sprawie II SA/Bk 483/08 wyjaśnił wątpliwości związane z reprezentacją skarżącego w postępowaniu sądowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, ma pełną zdolność do czynności prawnych, dlatego brak jest podstaw do uznania, iż postępowanie sądowe dotknięte jest wadą nieważności o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. ani też innymi wadami skutkującymi nieważnością postępowania wskazanymi w art.183 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji przytoczył też, jako wiążący pogląd NSA zawarty w ww. wyroku, że za nieuzasadniony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, niezgodną z treścią wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie sygn. P 37/06. Jako nieuzasadniony NSA uznał także zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 193 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że w świetle art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydawania decyzji legalizujących samowole budowlane. Podobnie NSA stwierdził, że nie ma racji skarżący uważając, że na realizację przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. W jego ocenie, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na wybudowanie tego obiektu niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż powierzchnia tego budynku przekracza 35 m2 i nie jest on objęty dyspozycją art. 29 ust.1 pkt.1 lit. a) Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, wszystkie zarzuty zawarte w skardze nie były zasadne. Odnosząc się do twierdzenia strony podnoszącej argument, że wykonywała remont budynku, Sąd stwierdził, iż NSA w omawianym wyroku stwierdził, że na budowę przedmiotowego budynku potrzebne było pozwolenie na budowę, co oznacza, że skarżący dokonał samowoli budowlanej w zakresie wzniesienia budynku, na który wymagane było pozwolenie na budowę. W ocenie tego Sądu skarżący wzniósł nowy obiekt murowany o wymiarach 10 m x 7 m. Fakt ten potwierdza między innymi materiał zdjęciowy z k. 3-5 akt adm., z którego wynika wprost, że w dacie zrobienia tych zdjęć (25 września 2004 r.) budynek był na etapie budowy i nie posiadał jeszcze dachu. Z kolejnych zdjęć z k. 43 – 46 akt adm. (z dnia 21 października 2004 r.) wynika natomiast, że kontynuowano budowę i zaczęto stawiać dach. Ze zgromadzonym przez organy materiałem dowodowym koresponduje stanowisko skarżącego wyrażone na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r., w którym opisał on szczegółowo fakt rozbiórki starego budynku murowanego, w tym fundamentów, wylanie nowych fundamentów i zbudowanie w jego miejsce nowego budynku murowanego o tych samych wymiarach. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie zmienia również niczego złożony przez skarżącego na rozprawie do akt sądowych wypis z kartoteki budynków prowadzonej przez Starostę S., wynika, że na działce o nr [...] znajduje się budynek murowany o pow. 70 m2, którego budowę zakończono w 1960 r., ale dowód ten w żadnej mierze nie podważa stwierdzonej przez organy okoliczności, że skarżący zbudował nowy budynek murowany. Sąd ten wywodził, że jeśli na przedmiotowej działce istniał budynek murowany zbudowany w 1960 r. i został rozebrany, to budowa w jego miejsce nowego budynku murowanego o tej samej powierzchni, co budynek stary, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiadał. Jako niezasadny Sąd ten uznał zarzut dotyczący obrazy art. 105 § 1 k.p.a. w zakresie braku umorzenia postępowania wobec budynku figurującego w kartotece budynków prowadzonej przez Starostę S., albowiem przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło wskazanego przez skarżącego budynku wybudowanego w 1960 r., tylko nowego budynku murowanego budowanego przez skarżącego bez pozwolenia na budowę. Sąd I instancji podkreślił też, że kwestia bezzasadności zawieszenia postępowania była już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 497/12, zdaniem Sądu I instancji nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 97 § 1 pkt 1 – 4 k.p.a., która dawałaby podstawę organom do zawieszenia tego postępowania. Zdaniem tego Sądu, zagadnieniem wstępnym nie jest podniesiona przez skarżącego okoliczność, że niejasność co do stanu prawnego nieruchomości uniemożliwiała legalizację samowoli budowlanej. Brak bowiem możliwości spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tylko powoduje konieczność zastosowania regulacji z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu brak było także podstaw do wnioskowanego otwierania rozprawy na nowo albowiem badanie legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organy. Jako dowód został zaś potraktowany, na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a., złożony przez skarżącego na rozprawie, wypis z kartoteki budynków prowadzonej przez Starostę S. Natomiast wyjaśnienia złożone przez skarżącego na rozprawie na mocy art. 106 § 2 p.p.s.a. nie noszą charakteru dowodowego. Brak było zatem podstaw do otwierania rozprawy na nowo w celu prostowania wyjaśnień. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie i dlatego też, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: 1) art. 188 w zw. z art. 153 i art.190 w zw. z art.170 p.p.s.a., przez jego zastosowanie, mimo iż zmieniła się sytuacja faktyczna w stosunku do tej do której NSA wyraził pogląd prawny w wyrokach z dnia 14 października 2008r. sygn. akt II OSK 620/07 i z dnia 24 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 969/09, co zwalniało Sąd z obowiązku podporządkowania się wykładni prawa materialnego w zakresie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych dokonanej w wyrokach NSA, natomiast nakazywało ponowne sprawdzenie prawidłowości stosowania przepisów postępowania przez organy nadzoru budowlanego i przepisów p.p.s.a. przez Sąd I insancji, 2) art.3 pkt 8 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że kapitalny remont ścian zewnętrznych budynku jest budową nowego budynku, a nie remontem istniejącego budynku oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wobec uznania, że w spornym miejscu są dwa budynki (murowany i drewniany), a nie jeden murowany i jedno pomieszczenie drewniane, 3) art. 151 p.p.s.a., w następstwie jego zastosowania wobec skarżonej decyzji administracyjnej mimo, iż była ona dotknięta naruszeniami przepisów k.p.a., wskazanymi w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i skardze na decyzję drugoinstancyjną o istotnym wpływie na treść kontrolowanych przez Sąd decyzji organów nadzoru budowlanego i postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co przy prawidłowym wyrokowaniu powinno skutkować uwzględnieniem skargi w trybie art.145 §1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. 4) art. 134 §1 w zw. z art.135 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak dokonania prawidłowej kontroli wydanych decyzji, postanowień i bezczynności w granicach sprawy oraz przez niedopuszczalne wyrażenie poglądu prawnego, co do nowego stanu faktycznego, jaki zaistniał po dopuszczeniu na rozprawie w trybie art.106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentu. 5) art.113 p.p.s.a., wskutek: przedwczesnego zamknięcia rozprawy mimo braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy, niezasadnego oddalenia zamkniętej rozprawy na nowo, braku dopuszczenia poza rozprawą dowodu z dokumentów, w tym tych które były dopuszczane przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy (akta prokuratorskie), 6) przepisów Rozdziału 5 Prawa budowlanego stosowanych w niniejszej sprawie przez błędne zastosowanie, gdy prawidłowo ocenę stanu faktycznego należało dokonać przez pryzmat przepisów Rozdziału 6 Prawa budowlanego, a szczególnie art.67 ust.1 wraz z art.68. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odnośnie 1 zarzutu, że po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 969/09, doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy. PINB w S. dopuścił z urzędu dowód z wyrysu z Ewidencji Gruntów i Budynków na którym dokonał szkicu samowolnie budowanego budynku w ten sposób pozorując brak tożsamości między budowanym murowanym budynkiem o wymiarach 10m x 7m, a budynkiem nr. [...]. Podniesiono, ze na rozprawie w dniu 04.11.2014r. skarżący zaoferował dowód z dokumentu w postaci wypisu z Kartoteki Budynków z którego wynika, że istniejący budynek inwentarski nr [...] jest budynkiem murowanym, a nie drewnianym i ma wymiary 10m x 7m, Tym samym przestała być aktualną wiążąca ocena prawna i wskazania NSA z wyroku w sprawie II OSK 969/09, Wywodzono, że przestały też być również aktualne zapatrywania prawne NSA z wyroku ze sprawy o sygn. akt II OSK 969/09 w zakresie kwestii zdolności prawnej skarżącego, albowiem zmienił się stan faktyczny wskutek zmiany metody jego leczenia stwierdzonych u niego zaburzeń psychicznych z przymusowego leczenia farmakologicznego na leczenie psychologiczne przez ubezwłasnowolnienie. Wywodzono, że ustawa nie wyklucza rozumienia remontu budynku, polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego w 100 % przy użyciu innych wyrobów budowlanych niż poprzednio, zarówno co do rodzaju tych wyrobów, jak i ich pochodzenia (spoza części składowej budynku), albowiem nie określa w jakim stopniu procentowym może nastąpić odtworzenie i ile procent poprzednich wyrobów budowlanych ma ponownie być części składową budynku. W odniesieniu do zarzutu 2 i 6 stwierdzono, że ustalenie, że doszło do samowoli budowlanej było oparte na dwóch błędnych założeniach faktycznych, polegających na przyjęciu braku ewidencyjnego i faktycznego istnienia budynku o wymiarach 10m x 7 m, a przyjęcie iż istniejącym budynkiem jest drewniany budynek inwentarski o wymiarach 8m x 4,50 m oraz przyjęciu, że z chwilą kiedy okazało się, że istniejący w Ewidencji Gruntów i Budynków sporny budynek ma wymiary 10m x 7m, Sąd niezasadnie uznał, prowadzoną etapami rozbiórkę ścian zewnętrznych za rozbiórkę budynku o wymiarach 10m x 7m do podstaw, a jego odbudowę za budowę nowego budynku w ramach samowoli budowlanej. Następstwem tych błędów było niezasadne zastosowanie przepisów Rozdziału 5 Prawa budowlanego. Odnośnie zarzutów 3 i 4 zwrócono uwagę na istnienie niezgodności treści księgi wieczystej KW [...] z opisami w Ewidencji Gruntów i Budynków, co uprawniało do zawieszenie z urzędu w trybie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego do czasu uzgodnienia treści dokumentów przez to urzędowych z rzeczywistym stanem prawnym. Wywodzono, ze nie doszło do prawidłowego pouczenia skarżącego w trybie art. 9 k.p.a., ponieważ udzielone pouczenie nie było konkretne tylko ogólne oraz nie zawierało informacji w kwestiach w których skarżący miał wątpliwości prawne. Przykładowo nie wskazano jaki konkretnie dokument należy dołączyć do wniosku o legalizację samowoli budowlanej . Wywodzono, ze naruszenie art.113 p.p.s.a. nie da się wytłumaczyć tym, że postanowienie prokuratora nie jest wyrokiem o którym mowa w art.11 p.p.s.a. Brak związania Sądu faktem umorzenia postępowania z powodu niepoczytalności sprawcy samowoli budowlanej nie uprawnia do pominięcia zgromadzonego przez prokuratora materiału dowodowego na podstawie którego doszło do odmiennych ustaleń co do zakresu samowoli budowlanej oraz okresu dopuszczenia się tego czynu zabronionego. Dlatego należy uznać sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzuty o charakterze materialnym i procesowym są na tyle wzajemnie powiązane, że można było je rozpoznać w kolejności wskazanej w skardze kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 188 w zw. z art. 153 i art.190 w zw. z art.170 p.p.s.a., z uwagi na podnoszoną zmianę sytuacji faktycznej. Adresatem przepisu art. 188 p.p.s.a., którego nie stosował Sąd I instancji, jest Naczelny Sąd Administracyjny i dlatego też przepis ten nie został naruszony. Pozostałe, ww. przepisy wyrażają związanie sądów i innych organów oceną prawną, wskazaniami, wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 i art. 170 p.p.s.a.), jak też wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd I instancji w sposób prawidłowy uznał, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 maja 2008 r., - w sprawie II OSK 620/07 oraz - z 24.06.2010 w sprawie II OSK 969/09, w których stwierdzono, jakie czynności należy podjąć by usunąć wątpliwości co do posiadania zdolności procesowej przez skarżącego (wyrok w sprawie II OSK 620/07) oraz, że dotychczas podjęte czynności przez Sąd I instancji są wystarczające do przyjęcia, ze skarżący posiada zdolość sądową oraz, że na wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż powierzchnia tego budynku przekracza 35 m2 i nie jest on objęty dyspozycją art. 29 ust.1 pkt.1 lit. a) Prawa budowlanego (wyrok z 24.06.2010 w sprawie II OSK 969/09). Wskazane przez skarżącego okoliczności, tj. wyrys z Ewidencji Gruntów i Budynków, na którym dokonano szkicu samowolnie budowanego budynku oraz dokument w postaci wypisu z Kartoteki Budynków z roku 1960, który potwierdza istnienie murowanego budynku inwentarskiego nr [...], nie świadczą jednak o zmianie okoliczności faktycznych sprawy, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, lecz stanowią one w istocie nowe dowody, które wskazują okoliczności, niepodważające dotychczasowych ustaleń. Ani bowiem dokonanie aktualnych dopisków na mapie, ani też informacja o istnieniu murowanego budynku w Kartotece budynków z lat sześćdziesiątych ubiegłego stulecia, nie podważają dotychczasowych ustaleń organów, które Sąd I instancji prawidłowo uznał za właściwe, że skarżący rozebrał dawny budynek, w którego miejsce wybudował sporny obiekt. Nie nastąpiła też zmiana okoliczności sprawy w ocenie zdolności procesowej skarżącego, wskutek podnoszonej przez stronę zmiany formy jej leczenia, skoro Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. poinformował w toku postępowania przed Sądem I instancji, że nie wystąpi o ubezwłasnowolnienie prowadzonego przed Sądem I instancji postępowania, że ani nie przystąpi do sprawy, ani też nie złoży wniosku o ubezwłasnowolnienie skarżącego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisu art.3 pkt 8 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że kapitalny remont ścian zewnętrznych budynku jest budową nowego budynku, a nie remontem istniejącego budynku. Odnosząc się do tego zarzutu, należy przede wszystkim stwierdzić, że Sąd I instancji będąc związany wyrokiem NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 969/09, jak i uwzględniając ustalenia organów, uznał, że skarżący dokonał samowoli budowlanej w zakresie wzniesienia budynku, na który wymagane było pozwolenie na budowę (nowy obiekt murowany o wymiarach 10 m x 7 m.). Powyższą konkluzję przyjęto na bazie ustalenia, że nowo powstały budynek, wzniesiono w miejscu poprzedniego, rozebranego budynku, których to ustaleń faktycznych skarżący zresztą w podstawach skargi kasacyjnej nie zdołał skutecznie zakwestionować. W tych warunkach nie może wywrzeć pozytywnego skutku zarzut, sformułowany w ten sposób, że dokonanie remontu istniejącego budynku zakwalifikowano jako budowę nowego budynku. Ustalenia organów, opisały wykonane przez stronę prace, jako wzniesienie nowego budynku i prawidłowo zakwalifikowały je, do pojęcia budowy. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, którego ocena w przedmiotowej sprawie jest z mocy art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a., wiążąca, uznał prace te za wymagające pozwolenia na budowę. Dodać też należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał w jakikolwiek sposób zachowania choćby fragmentu budynku nr [...], który został opisany w wypisu z Kartoteki Budynków, a z materiałów dowodowych przytoczonych przez Sąd I instancji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że strona wznosiła od podstaw nowy budynek. W tych warunkach bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie rozważań dotyczących podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej problematyki skali odtworzenia stanu pierwotnego budynku przy użyciu innych wyrobów budowlanych niż poprzednio stosowane. Co sie tyczy wytyków naruszenia przepisów postępowania, opisanych w punktach 3- 5 skargi kasacyjnej, to wysunięte zarzuty w tym zakresie również nie były zasadne. Z przepisu 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten, podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a., odnosi się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny I instancji naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że ewentualny zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. lub art. 145 § 1 p.p.s.a., przez sąd administracyjny wskutek naruszenia innej normy prawnej, powinien być postawiony w powiązaniu z nią. Przepisy art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., mają charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje bądź nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy te - bez powiązania z innymi normami - mogą być więc naruszone tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W judykaturze od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podobnie jak art. 151 p.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 – CBOSA). Naruszenie tych przepisów jest więc z reguły następstwem złamania innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p..p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) czy art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387 – Lex nr 952799 czy wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 – Lex nr 672933 i wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 – Lex nr 1080937). Tymczasem w skardze kasacyjnej ograniczono zarzut jedynie do wskazania na naruszenie powołanego art. 151 p.p.s.a. i niezastosowania art.145 §1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., nie wykazując ich związku z naruszeniem innych przepisów prawa materialnego bądź k.p.a. wraz z tego uzasadnieniem, co nie jest wystarczające do uwzględnienia tego zarzutu. Nie okazał sie zasadny zarzut naruszenia art. 134 §1 w zw. z art.135 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak dokonania prawidłowej kontroli wydanych decyzji, postanowień i bezczynności w granicach sprawy. Odnosząc się do zarzutu obrazy przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Skutkiem dokonania tej oceny, sąd I instancji ma możliwość, a zarazem i obowiązek uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono, w tym również stwierdzenie nawet nieważności zaskarżonego aktu, mimo braku wniosku w tym zakresie. Wskazanie w ramach powyższego zarzutu, zagadnienie nie wzięcia pod uwagę nowego stanu faktycznego w sprawie zostało już omówione wyżej. Powołane przez stronę nowe okoliczności, w zakresie wyrysu z Ewidencji Gruntów i Budynków, na którym dokonano szkicu samowolnie budowanego budynku oraz dokument w postaci wypisu z Kartoteki Budynków, nie miały w sprawie istotnego znaczenia. Nie może być również skuteczny w ramach omawianej podstawy kasacyjnej, zarzut nie wzięcia pod uwagę okoliczności, że skarżący podejmuje działania o ustalenie zgodności księgi wieczystej KW [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Należy zauważyć, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Tymczasem powiązania takiego nie wykazano, a dodatkowo trzeba pamiętać, że z mocy przepisu art. 52 Prawa budowlanego, adresatem decyzji w przedmiocie rozbiórki może być nie tylko właściciel obiektu budowlanego, ale też i Inwestor lub jego zarządca. W konsekwencji powyższego, zagadnienie, czy skarżący jest właścicielem omawianego obiektu jest drugorzędne w świetle okoliczności, że organy kierując wobec niego nakaz rozbiórki uznały, że jest on nie tylko właścicielem, ale i inwestorem tego obiektu. Nie odniósł skutku również zarzut nieprawidłowego zastosowania wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku II OSK 969/09, w zakresie prawidłowego pouczenia skarżącego w trybie art. 9 k.p.a., o konsekwencjach niedostosowania się do treści postanowienia wydanego na podstawie art. 48 § 3 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardzekasacyjnej, Sąd I instancji zastosował się do ww. wytycznych, albowiem pouczył o wskazanych konsekwencjach, a dodatkowo też o wysokości oplaty legalizacyjnej. Określone zaś obowiązki, do którym winien się był zastosować były określone zgodnie z treścią ww. przepisu. Trzeba dodać, że skarżący nie skorzystał z możliwości zwrócenia sie do organu z prośbą o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości w interpretacji nałożonych obowiązków, co nie może obecnie uzasadniać zasadności jego zarzutu w omawianej kwestii. W konsekwencji powyższego nie doszło do naruszenia art.135 i art. 141 § 4 p.p.s.a.. Niezasadnie też zarzucano naruszenie art.113 p.p.s.a., wskutek: przedwczesnego zamknięcia rozprawy mimo braku dostatecznego jej wyjaśnienia. Wbrew bowiem wywodom strony skarżącej rozprawa została zamknięta w sytuacji jej dostatecznego wyjaśnienia. Brak podania zaś jednostki redakcyjnej przepisu art. 113 p.p.s.a. uniemożliwia szczegółowe odniesienie się do zarzucanego uchybienia w zastosowaniu tej normy prawnej przez Sąd I instancji. Zarzut natomiast naruszenia przepisów rozdziału 5 Prawa budowlanego, że nie zastosowano rozdziału 6 tej ustawy, a w szczególności art. 68, wysunięto bez podania jednostki redakcyjnej tego przepisu, składającego się z trzech punktów, a zarzut niezastosowania art. 67 ust. 1 ww. ustawy, skonstruowano bez wskazania sposobu naruszenia tej normy. Uniemożliwia to merytoryczne odniesienie się do tak postawionego zarzutu w ramach powyżej podstawy kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.