VII SA/Wa 1973/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi J. L. i J. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia[...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących J. L. i J. G. łącznie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust-,1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2014 poz. 1446) dalej ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. L. i J. G. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2014 r., nakazująca J. L. i J. G. wykonanie prac remontowo-naprawczych przy pałacu w U., gm. M. , wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.1975 r. Z akt sprawy wynika, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].09.2013 r. sygn. [...] uchylił zaskarżoną wcześniejszą decyzję Starosty [...] nr [...], sygn. [...], z dnia [...].09.2012 r., nakazującą Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w P. przeprowadzenie prac remontowo-naprawczych przy dworze w U., polegających na: naprawie zerwanego pokrycia dachowego wraz z więźbą dachową, naprawie stolarki okiennej wraz z oszkleniem zlikwidowaniu zagrożenia uszkodzeniem głównego przyłącza prądu spowodowanego zamakaniem wnętrza budynku w trybie pilnym. Organ odwoławczy stwierdził, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał ponadto, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ winien określić na podstawie dokumentów: podmiot, na którym spoczywa obowiązek sprawowania opieki nad budynkiem dworu i do którego należy skierować decyzję w sprawie nakazu, krąg stron tego postępowania oraz konkretny termin dla wszystkich koniecznych do wykonania prac ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Następnie Starosta [...] rozpatrując ponownie sprawę, decyzją nr [...], sygn. [...], z dnia [...].07.2013 r., nakazał J. L., J. L. oraz J. G. przeprowadzenie prac remontowo- naprawczych przy pałacu w U., wpisanym do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.1975 r. pod numerem [...] polegających na zlikwidowaniu zagrożenia uszkodzeniem głównego przyłącza prądu spowodowanego zamakaniem wnętrza budynku w trybie pilnym tj. do dnia 31.10.2013 r.; usunięciu wrastających samosiejek w fundamenty budynku do dnia 31.08.2013 r.; zabezpieczeniu zerwanego pokrycia dachowego w sposób uniemożliwiający przenikanie wody do wnętrza pałacu do dnia 31.10.2013 r. naprawie zerwanego pokrycia dachowego wraz z więźbą dachową do dnia 31.12.2012 r. naprawie lub wymianie stolarki okiennej wraz z oszkleniem do dnia 31.12.2013 r.; remoncie parkietów do dnia 31.12.2015 r.; naprawie systemu odprowadzenia wody deszczowej do dnia 31.06.2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...].03.2014 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty [...] i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji winien prawidłowo określić podmiot, do którego należy skierować nakaz, mając na uwadze ustalenia wynikające z umowy dzierżawy, w tym załącznika Nr 5 tej umowy, zmienionej aneksem z dnia 18.09.2006 r, ustalić i określić wykonanie jakich prac jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Za konieczne uznano, także odniesienie się do argumentacji Odwołujących się oraz zgłoszonych wniosków. Przy czym zauważono, że kwestie dotyczące wywiązywania się z umowy zawartej między właścicielem i dzierżawcą, ich wzajemnych rozliczeń w związku z poniesionymi czy koniecznymi nakładami finansowymi na przeprowadzenie prac pozostają poza kompetencjami organów ochrony zabytków. Starosta [...] rozpatrując ponownie sprawę, decyzją nr [...], sygn. [...], z dnia [...].10.2014 r., nakazał J. L. i J. G. przeprowadzenie prac remontowo-naprawczych przy przedmiotowym pałacu polegających na odłączeniu głównego przyłącza prądu w budynku pałacu w trybie pilnym usunięciu wrastających samosiejek w fundamenty budynku do dnia 31.11.2014 r.; zabezpieczeniu zerwanego pokrycia dachowego sposób uniemożliwiający przenikanie wody do wnętrza pałacu do dnia 31.12.2014 r.; naprawie systemu odprowadzenia wody deszczowej do dnia 31.12.2014 r. kompleksowej naprawie zerwanego pokrycia dachowego wraz z więźbą dachową poprzez wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych więźby i wymianę pokrycia dachowego na papę termozgrzewalną do dnia 31.12.2015 r.; naprawie lub wymianie stolarki okiennej wraz z oszkleniem do dnia 31.12.2014 r. remoncie parkietów do dnia 31.12.2015 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w punkcie 1. Minister Kultury i Dziedzictw Narodowego utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] nr [...], z dnia [...].10.2014 r stwierdził, że Starosta [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do argumentacji Odwołujących się oraz zgłoszonych wniosków, mających znaczenie dla sprawy, a zebrany materiał dowodowy spełnia warunki przepisu art 77 Kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; Do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, z zeznań świadków, konfrontacji Odwołujących się z pracownikami [...] w P. oraz oględzin pałacu z udziałem biegłego, o które wniosły Strony odwołujące się, stanowiłoby jedynie zbędne przedłużanie postępowania. Istotne dla sprawy okoliczności zostały już stwierdzone innymi dowodami. Zgodnie z art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Natomiast § 2 cytowanego przepisu wskazuje, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało złożone w toku przeprowadzania dowodów łub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Wyjaśnił również, ze do obowiązków właściciela czy posiadacza zabytku, w myśl art. 5 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Obowiązki te spoczywają na Joannie G. i J. L. obecnych dzierżawcach pałacu. Kwestia rozliczenia dzierżawcy z właścicielem z tytułu ewentualnego ulepszenia przedmiotu dzierżawy w wyniku przeprowadzenia prac niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, należy do tych podmiotów. Zdaniem Ministra, w okresie trwania umowy, na dzierżawcy spoczywa obowiązek wykonywania wszystkich robót budowlanych, które są niezbędne w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytkowej obiektu oraz zahamowania procesu jego destrukcji. W czasie tym bowiem dysponują tytułem prawnym do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wymienionym w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego - oraz posiadają wynikające z tego prawa uprawnienia do korzystania z zabytku. Bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy pozostaje rzeczywisty stan obiektu w dacie jego przejęcia przez dzierżawców i ewentualne ulepszenie przedmiotu dzierżawy poprzez przeprowadzenie nakazanych niezbędnych robót budowlanych i prac konserwatorskich, możliwości finansowe dzierżawców, ocena budynku jako nieprzydatnego przez dzierżawców oraz wskazywany bliski termin końca umowy dzierżawy (2018 r.). Względy te, w tym natury ekonomicznej, nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie zabytku. Prace określone w rozpatrywanym nakazie mają charakter doraźny, niezbędny i nie stanowią generalnego remontu. Wszystkie prace, nakazane omawianą decyzją, spełniają przesłankę zawartą w cytowanym wyżej przepisie art. 49 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Starosta Poznański określił ich realny termin wykonania podyktowany aktualnym stanem obiektu, a zaskarżonej decyzji, w punkcie 1, zasadnie nadał rygor natychmiastowej wykonalności, z uwagi na konieczność pilnego zabezpieczenia budynku. Wystąpienie zagrożenia dla ważnego interesu społecznego, jakim jest zachowanie dla przyszłych pokoleń przedmiotowego budynku uzasadniało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu, kwestionowane przez Odwołujących się prace mają charakter koniecznego doraźnego zabezpieczenia obiektu przed opadami. Nie nakazują montowania systemu odprowadzania wody na murach i dachu, ani wprowadzania pracowników na dach - nakazane tymczasowe zabezpieczenie budynku np. folią przed dalszym niszczeniem przez wody opadowe oraz naprawę systemu odprowadzania wody, które można wykonać chociażby z podnośnika. Na prace te konieczne jest uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego, a zakres wnioskowanych prac może zostać rozszerzony na podstawie ww. oceny. Zaniechanie wykonania doraźnych robót przed wykonaniem docelowych prac remontowych, na podjęcie których potrzebny jest czas na przygotowanie inwestycji i uzyskania pozwoleń przyczynia się dalszej degradacji obiektu zabytkowego. Zaskarżonej decyzji Skarżące J. L. i J. G. zarzuciły naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności w zakresie wykonalności obowiązków nałożonych na Skarżących, a także w zakresie wypłaty odszkodowania w związku ze szkodami powstałymi na przedmiotowym obiekcie przez C. [...] na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w P., a także w zakresie okoliczności, czy Skarżący kiedykolwiek użytkowali przedmiotowy pałac., a tym samym nie wykazanie należytej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 w zw. art. i 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżących i uznanie, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granicy uznania administracyjnego obciążając obowiązkami stanowiącymi przedmiot decyzji Starosty [...] NR [...] SYGN. [...] z dnia [...].10.2014 r. dzierżawców przedmiotowego obiektu - tj. Skarżących a nie jego właściciela, tj. Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w P., mimo iż z umowy dzierżawy nie wynika, by Skarżący przyjęli na siebie obowiązek dokonywania generalnych remontów prowadzących do ulepszenia przedmiotu dzierżawy, a jedynie bieżących napraw, a także w obliczu faktu wypłaty odszkodowania przez ubezpieczyciela C. Polska [...] na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w P. w związku ze szkodą powstałą na przedmiotowym obiekcie na skutek nawałnic w dniach 16.06.2012r, i 28.07.2012r.; 3. art. 12 k.p.a. poprzez niezachowanie wymogu wnikliwości postępowania i nie dochowania zasady prawdy materialnej; 4. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznanie, że prace nakazane Skarżącym nie stanowią generalnego remontu, podczas gdy prace polegające na kompleksowej naprawie zerwanego pokrycia dachowego wraz z więźbą dachową, naprawie lub wymianie stolarki okiennej wraz z oszkleniem, remont parkietów oraz naprawa systemu odprowadzenia wody deszczowej stanowią w istocie remont generalny; 5. art. 13 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie nakłaniania do ugody Skarżących oraz Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w P., mimo iż podmioty są stronami w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż interes prawny tych podmiotów w rozstrzygnięciu sprawy wynika wprost z .art. 49 ust. 1 w zw. art. i 71 ust.l ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a ich interesy są sprzeczne; zarzuciły ponadto, iż decyzja Starosty [...] nr [...] SYGN. [...] z dnia [...].10.2014 r. (decyzja pierwszoistancyjna) nakładała na skarżących w pkt. 1 myślnik 3 (zabezpieczenie zerwanego pokrycia dachowego w sposób uniemożliwiający przenikanie wody do wnętrza pałacu) obowiązek niewykonalny; W odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności w zakresie wykonalności obowiązków nałożonych na Skarżących w pkt 2 decyzji Starosty [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Treść cytowanego przepisu wskazuje wyraźnie zakres obowiązków, jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim osoby. Zgodnie z art. 3 pkt 6 z dnia 23 lipca 2003 r. "prace konserwatorskie" to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Natomiast co do znaczenia terminu "roboty budowlane" pkt 8 powołanego przepisu odsyła do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz 2016 ze zm.). Z art. 3 pkt 7 tej ustawy wynika, że przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że na podstawie art. 49 ust. 1 organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie łub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Każda z robót budowlanych przy zabytku, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem może być przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. W związku z powyższym w każdym przypadku konieczności wydania nakazu w oparciu o art. 49 ust. 1 niezbędne jest precyzyjne określenie zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Niezbędne jest również określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Określenie takiego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości jeśli osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiada tytuł prawny do zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego czy trwałego zarządu i korzysta z zabytku. Wątpliwości budzi zaś sytuacja, gdy jak w tym przypadku dzierżawy zabytku nieruchomego nakazuje się dzierżawcy nie tylko ochrony zabytku, bieżącej konserwacji lub napraw . Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w umowie dzierżawy zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego należy nałożyć, jeżeli stan zachowania zabytku tego wymaga, na nabywcę lub dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku. Wskazać należy, że podmioty będące dysponentami zabytków korzystają także z pewnych praw, np. prawa do żądania pisemnych zaleceń konserwatorskich (art. 27), czy prawa do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku (art. 73). Organ odwoławczy twierdzi, że poza sporem pozostaje fakt złego stanu zachowania omawianego obiektu, a ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie nie budzą żadnych wątpliwości. Powodem tego stanu rzeczy jest zużycie elementów obiektu, brak bieżącej konserwacji jak i oddziaływania czynników zewnętrznych. W latach 2005-2014 nie zostały wykonane prace, które skutecznie przyczyniłyby się do zabezpieczenia dachu budynku. Zły stan techniczny pałacu znacząco pogłębiły zniszczenia dokonane podczas wichury w dniach 16.06.2012 r. i 28.07.2012 r. W wyniku tego zdarzenia częściowemu zawaleniu uległy dach i mury, okna zostały powybijane, a parkiet zalany wodą opadową. W ocenie organu odwoławczego, stan ten, udokumentowany w aktach sprawy, wymaga natychmiastowego wykonania robót budowlanych nakazanych zaskarżoną decyzją przez dzierżawców czyli J. L. i J. G. Organ odwoławczy zauważa, że z dokonanej analizy zapisów zawartych w umowie dzierżawy z dnia [...].02.2005 r., Nr [...] wynika, zdaniem organu obowiązek wszelkich napraw i remontów dworu w U. w trakcie trwania umowy dzierżawy. Sąd jednak zauważa, że z postanowień umowy wynika węższy zakres obowiązków dzierżawcy, § 7 umowy dzierżawy nakłada na dzierżawcę obowiązek dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy. Ponadto z treści umowy wynika, że została zawarta na czas określony na lat 10, biorąc wiec pod uwagę upływ czasu już mogła nie obowiązywać w momencie orzekania przez organ odwoławczy. Biorąc pod uwagę, że Starosta [...] rozpatrując ponownie sprawę, decyzją nr [...], z dnia [...].10.2014 r., nakazał J. L. i J. G. przeprowadzenie prac remontowo-naprawczych przy przedmiotowym pałacu polegających na: Pkt 1 - odłączeniu głównego przyłącza prądu w budynku pałacu w trybie pilnym tj. do dnia 31.11.2014 r; - usunięciu wrastających samosiejek w fundamenty budynku do dnia 31.11.2014 - zabezpieczeniu zerwanego pokrycia dachowego sposób uniemożliwiający przenikanie wody do wnętrza pałacu do dnia 31.12.2014 r.; -naprawie systemu odprowadzenia wody deszczowej do dnia 31.12.2014 r. Pkt 2 — kompleksowej naprawie zerwanego pokrycia dachowego wraz z więźbą dachową poprzez wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych więźby i wymianę pokrycia dachowego na papę termozgrzewalną do dnia 31.12.2015 r.; — naprawie łub wymianie stolarki okiennej wraz z oszkleniem do dnia 31.12.2014r - remoncie parkietów do dnia 31.12.2015 r. za konieczne uznać należy odniesienie się do argumentacji Odwołujących się oraz zgłoszonych wniosków również w kontekście postanowień art. 29 i 49 ustawy. Organ odwoławczy nie może jedynie stwierdzić, ze kwestie dotyczące wywiązywania się z umowy zawartej między właścicielem i dzierżawcą, ich wzajemnych rozliczeń w związku z poniesionymi czy koniecznymi nakładami finansowymi na przeprowadzenie prac pozostają poza kompetencjami organów ochrony zabytków. Biorąc pod uwagę, ze decyzja organu ma charakter uznaniowy, który nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących i mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r. II SA/Wa 1210/12, LEX nr 1241554) Zasada prawdy obiektywnej, unormowana w art. 7 k.p.a., nakazuje organowi administracji publicznej podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., Hi ARN 55/94, OSNARiUS 1995, nr 7, poz. 83: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". W niniejszej sprawie bezspornym w sprawie jest, że stan techniczny omawianego obiektu wpisanego do rejestru zabytków pod numerem jest zły, co potwierdziły przeprowadzone przez organ kontrole lecz niezależnie od powyższych ustaleń nie można pominąć zarzutów Skarżących, które kategorycznie zaprzeczają, aby z umowy dzierżawy czy też załączników do tej umowy można wywieść ich obowiązek jako dzierżawców do dokonywania wszelkich napraw przez cały okres trwania urnowy dzierżawy, a w szczególności nie są oni zobowiązani do finansowania generalnych remontów obiektu, których konieczność wynikła ze zniszczeń spowodowanych siła wyższą, jak W ocenie Skarżących nie sposób znaleźć podstaw prawnych, by takim remontem który byłby także ewidentnym ulepszeniem pałacu w stosunku do stanu, w jakim był w 2005 r. przy zawarciu umowy dzierżawy obciążać Skarżących. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien odnieść się do tych zarzutów biorąc pod uwagę, że w umowie dzierżawy z dnia [...].02.2005r. Odwołujący się zobowiązali się w § 7 jedynie do "utrzymania na własny koszt przedmiotu dzierżawy przez okres jej trwania w taki sposób, aby jego poszczególne składniki nie ulegały pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia rzeczy". W szczególności natomiast dzierżawcy zobowiązali się (§ 7 ust. 2 umowy) "do dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli oraz urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, w tym urządzeń melioracji szczegółowych, na swój koszt, z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania". Wbrew zasadom prawa procesowego wyrażonym w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i nie ustalił rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji, w tym również organ odwoławczy, zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zasada powyższa nie była przestrzegana w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ winien określić na podstawie dokumentów: podmioty, na których spoczywa obowiązek sprawowania opieki nad budynkiem dworu i do których należy skierować decyzję w sprawie nakazu, zakres robót oraz konkretne terminy dla wszystkich koniecznych do wykonania prac ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Mając zatem na uwadze, iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, nie ustosunkowując się przy tym do twierdzeń strony, Sąd na podstawie art 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.