VII SA/Wa 1976/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( GINB ) po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia na wniosek Gminy Miasta [...] nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( WINB) z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] (nakazującą inwestorowi M. B. rozebranie obiektu tymczasowego - kiosku handlowego o wymiarach 5,7 x 5,7m zlokalizowanego na dz. nr [...] w [...]) w części dotyczącej podstawy prawnej i w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] września 2005r. Organ nadzorczy przedstawił nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności oraz podkreślił, że w postępowaniu tym uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Następnie GINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, że M. B. w 1997 r. wybudowała bez uzyskania pozwolenia na budowę obiekt tymczasowy - kiosk handlowy o wymiarach 5,7 x 5,7m zlokalizowany na dz. nr [...] w [...]. Działka nr [...] o pow 40m2 na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt stanowi własność Gminy Miasta [...] i jest dzierżawiona przez M. B.. W związku z zaistnieniem samowoli budowlanej PINB w [...] wszczął procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora M. B. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów pozwalających dokonać oceny, czy samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania. Inwestor nie przedłożył wskazanych dokumentów dlatego PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2005r wydaną na podstawie art. 48 ust 1 w zw. z art. 48 ust 4 nakazał M. B.rozebranie kiosku handlowego. [...] WINB po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję rozbiórkową w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek uzasadniających wdrożenie procedury legalizacyjnej gdyż lokalizacja przedmiotowego obiektu jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym, działka inwestycyjna nr [...] położona jest na terenie pastwiska podlegającego ochronie konserwatorskiej na którym obowiązuje zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy. Skoro nie zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej należało orzec rozbiórkę kiosku handlowego w oparciu o art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. W ocenie GINB zasadnie więc organ wojewódzki zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki kiosku wybudowanego niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. GINB wyjaśnił, że w sytuacji gdy sprawa była rozpatrywana przez organ odwoławczy i zakończona decyzją ostateczną tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to wniosek o stwierdzenie nieważności powinien dotyczyć decyzji ostatecznej. Zdaniem GINB kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2005 r nie jest obarczona żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. GINB nie podzielił zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśniając, że obowiązek rozbiórki został prawidłowo nałożony na sprawcę samowoli budowlanej M. B., która była inwestorem przedmiotowego obiektu. Okoliczność ta wynika z akt sprawy m.in. z oświadczenia R.B. - pełnomocnika M.B. zawartego w protokole kontroli organu powiatowego z dnia 22 sierpnia 1997r i nigdy nie była kwestionowana w trakcie prowadzonego postępowania. Odnosząc się do argumentu Gminy Miasta [...] dotyczącego nie uwzględnienia w postępowaniu przedłożonej faktury z dnia 16 sierpnia 2005r z której wynika, że M. B. w trakcie postępowania zbyła przedmiotowy kiosk na rzecz R. M. organ nadzorczy wyjaśnił, że okoliczność taka nie wynika z akt sprawy w których brak jest faktury z dnia 16 sierpnia 2005r. W związku z tym przedstawiona faktura nie może zostać uwzględniona w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu nadzorczego okoliczność ta może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ustosunkowując się do przekazanej przez wnioskodawcę umowy dzierżawy nieruchomości o nr ew.[ zawartej pomiędzy Gminą Miasta [...], a R. M. w dniu 19 listopada 2013r GINB ponownie wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. W związku z powyższym umowa dzierżawy z dnia 19 listopada 2013r przedłożona przy wniosku o stwierdzenie nieważności nie może zostać uwzględniona w postępowaniu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez "niezastosowanie się przez organ nadzoru budowlanego do zasad w tych przepisach obowiązujących, skutkujących nie ujawnieniem całej prawdy materialnej" GINB stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięć. Ponadto wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącej (zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] maja 2014 r.) dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...]września 2005 r. znak: [...], GINB wskazał, że nie może on zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu. Jeżeli decyzja organu pierwszej instancji była kontrolowana w postępowaniu odwoławczym, to wniosek o stwierdzenie nieważności powinien dotyczyć decyzji ostatecznej, a więc decyzji organu drugiej instancji. Nie można żądać stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku, gdy sprawa była rozpatrywana przez organ odwoławczy i zakończona decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1456/12). GINB podkreślił, że badana decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2005 r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawna i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Następnie stwierdził, że mając na uwadze powyższe, decyzja GINB z dnia [...] maja 2014 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2005 r. jest zgodna z prawem, wobec czego koniecznym jest utrzymanie jej w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniosła Gmina Miasta [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 52 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż tak skarżąca jak i M. B. winny być stronami postępowania administracyjnego, a tym samym adresatami decyzji organu nadzoru budowlanego, na które mógł zostać nałożony nakaz rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy nie były i nie są one ani inwestorem, ani właścicielem, ani też zarządcą tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w decyzji PINB; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż nałożenie na skarżącą i M. B. obowiązków wynikających z decyzji PINB nastąpiło zgodnie z prawem oraz że obowiązki te mają oparcie w obowiązującym przepisie prawa, tj. art. 52 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy przepis ten nie daje podstaw do nakładania takich obowiązków na ww. podmioty nie będące inwestorem, właścicielem czy też zarządcą tymczasowego obiektu budowlanego; 3. art. 157 § 1 i 17 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nie może zostać uwzględniony w prowadzonym przed GINB postępowaniu nieważnościowym, w sytuacji braku podstaw do takiego twierdzenia i wyjścia z założenia, iż postępowaniem takim można objąć wyłącznie decyzję [...] WINB. W ocenie skarżącej " poczynione przez GINB ustalenia wskazujące na to, iż M. B.była inwestorem posiadającym tytuł prawny do tymczasowego obiektu budowlanego w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz dzierżawcą gruntu na którym ów obiekt się znajduje stoją w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym". Skarżąca podniosła, iż organ " całkowicie pomija fakt, iż dnia 1 września 2005r właścicielem owego tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale z gruntem związanego była R. M., nie zaś M. B.. R. M. nabyła bowiem własność przedmiotowego obiektu na podstawie ustnej umowy sprzedaży. Do nabycia obiektu doszło dnia 16 sierpnia 2005r ( potwierdza to faktura VAT ) Tego samego dnia skarżąca wydzierżawiła Pani M. grunt, na którym ów obiekt się znajdował. W tej sytuacji skoro zarówno skarżąca jak i M. B. w dniu orzekania przez PINB nie posiadała tytułu prawnego do dysponowania wskazanym wyżej tymczasowym obiektem budowlanym to tak jedna jak i druga nie powinna być zobowiązana do jego rozbiórki". Skarżąca wyjaśniła, że decyzja rozbiórkowa nie została wykonana natomiast PINB w dniu [...].10.2013r wezwał skarżącą do wykonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego usytuowanego na działce będącej własnością skarżącej. W ocenie skarżącej " brak było podstaw by ocenie pod kątem obarczenia wadą nieważności podlegała wyłącznie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Według skarżącej ocenie tej winna podlegać również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2005 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż decyzja prawa nie narusza dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, że kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nie jest dotknięta żadną z wad, określonych w art. 156 §1 kpa. Ponieważ decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005r nakazującą inwestorowi M.B. rozebranie obiektu tymczasowego była kontrolowana w postępowaniu odwoławczym, to wniosek o stwierdzenie nieważności powinien dotyczyć decyzji ostatecznej, a więc decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Należy więc podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie można żądać stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy sprawa była rozpatrywana przez organ odwoławczy i zakończona decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1456/12). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie ocenił, że kontrolowana decyzja [...] WINB została wydana na podstawie właściwego przepisu. W sytuacji bowiem gdy organ odwoławczy stwierdził , że lokalizacja przedmiotowego obiektu narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym brak było przesłanek uzasadniających wdrożenie procedury legalizacyjnej należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydać decyzję merytoryczno-reformacyjną. Taką też decyzję wydał organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki kiosku wybudowanego niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić należy ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącą braku naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązek rozbiórki został prawidłowo nałożony na sprawcę samowoli budowlanej M. B., która była inwestorem przedmiotowego obiektu . Okoliczność dotycząca określenia osoby inwestora nigdy nie była kwestionowana w trakcie prowadzonego postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową przez żadną ze stron postępowania, w szczególności okoliczności tej nie kwestionowała skarżąca Gmina Miasta [...], która uczestniczyła w prowadzonym postępowaniu jako strona. Skarżąca w trakcie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją rozbiórkową nie podnosiła okoliczności sprzedaży przez M. B. kiosku handlowego R. M. Okoliczność ta została po raz pierwszy podniesiona przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności do którego załączono fakturę z dnia 16 sierpnia 2005r wraz z umową dzierżawy z dnia 19 listopada 2013r. Ponieważ okoliczność sprzedaży kiosku jest okolicznością nową, nieznaną organowi w dniu wydawania decyzji rozbiórkowej gdyż aktach sprawy nie znajduje się faktura z dnia 16 sierpnia 2005r, to jak trafnie wskazał organ nadzorczy okoliczność ta mogłaby stanowić przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako niezasadny należy ocenić zarzut, iż M. B. nie była inwestorem posiadającym tytuł prawny do tymczasowego obiektu budowlanego w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz dzierżawcą gruntu na którym ów obiekt się znajduje. W aktach sprawy znajduje się bowiem umowa dzierżawy gruntu zawarta w dniu 3 czerwca 2004r pomiędzy Gminą Miasta [...], a M.B. z której wynika, że Gmina wydzierżawiła M. B. na okres trzech lat od 3 czerwca 2004r do 2 czerwca 2007r część działki nr [...] o pow. 40m2 stanowiącej własność Gminy z przeznaczeniem pod kiosk handlowy. W aktach sprawy znajduje się także pismo skarżącej z dnia 28 czerwca 2004r skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ( karta 60 akt ) informujące organ nadzoru budowlanego o zawartej pomiędzy Gminą Miasta [...], a M. B. umowie dzierżawy gruntu na okres wyżej wskazany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] nakazującej inwestorowi M. B. rozebranie obiektu tymczasowego - kiosku handlowego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] powołuje się na umowę dzierżawy gruntu zawartej w dniu 3 czerwca 2004r pomiędzy Gminą Miasta [...], a M. B. oraz na pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 28 czerwca 2004r. Odnosząc się do przedłożonej przez skarżącą przy wniosku o stwierdzenie nieważności umowy dzierżawy z dnia 19 listopada 2013r GINB trafnie wskazał, że umowa ta nie podlega ocenie w postępowaniu nadzorczym w którym kontroluje się decyzję biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nadzorczy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W niniejszej sprawie taka ocena została dokonana w sposób prawidłowy dlatego uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm ) skargę oddalił. [pic]