II OSK 1456/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. Spółka z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2459/11 w sprawie ze skargi I. Spółka z o. o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2459/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda Mazowiecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od granic W. do skrzyżowania z ul. E. w P. wraz z bezkolizyjnym połączeniem z centrum handlowym [...] i przebudową infrastruktury technicznej" oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania spółki I. Sp. z o.o. w W. oraz B. i M. M., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak po stronie odwołujących się przymiotu strony. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 579/07. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. o uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 787/09. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po kolejnym rozpoznaniu odwołania spółki I. Sp. z o.o. w W. oraz B. i M. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. ponownie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i umorzył postępowanie przed tym organem. Organ odwoławczy ustalił, że roboty budowlane objęte zaskarżoną decyzją zostały zakończone i inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie tej inwestycji. W związku z tym postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, albowiem decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a nie robót już rozpoczętych lub zrealizowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 667/10) oddalił skargę I. Sp. z o.o. w W. na tę decyzję. I. Sp. z o.o. w W., wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r., zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postanowienie to organ utrzymał w mocy postanowieniem własnym z dnia [...] sierpnia 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko, organ nadzoru stwierdził, że w świetle art. 61 a § 1 k.p.a., a także orzecznictwa sądów administracyjnych, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego stanowi przyczynę przedmiotowej niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła I. Sp. z o.o z siedzibą w W.. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. , art., 8 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 61a § 1 przez uznanie, że uchylenie decyzji administracyjnej w drodze kontroli instancyjnej jest samodzielną i wystarczającą przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca spółka podkreśliła, że celem postępowania nieważnościowego jest nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, ale uzyskanie rozstrzygnięcia, które warunkuje dochodzenie roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417 § 1 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił tę skargę jako bezzasadną z dwóch powodów. Po pierwsze, Sąd wskazał, że co do zasady, postępowanie nieważnościowe powinno obejmować decyzję organu II instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec jednoznacznie określonego żądania i jego uzasadnienia, organ nie był zobowiązany do innej niż literalna interpretacji wniosku, zatem prawidłowo poddano kontroli decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że organ mógł postanowić o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, już tylko z tej przyczyny, że nie jest dopuszczalne prowadzenie takiego postępowania jedynie w zakresie decyzji pierwszoinstancyjnej, a takie było jednoznaczne żądanie wniosku. Po drugie, Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd podkreślił, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych, jak również z przyczyn przedmiotowych np. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana lub decyzji, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej sprawie decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została uchylona, a zatem nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Celem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy decyzja ta została już wyeliminowana z obrotu prawnego, nie ma uzasadnienia dla wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do niej. Zdaniem Sądu I instancji, kwestia skuteczności dochodzenia przez stronę odszkodowania w postępowaniu cywilnym nie jest uzasadnieniem dla przeprowadzenia kontroli decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Roszczenie odszkodowawcze może być skutkiem wyeliminowania decyzji, ale roszczenie to nie może być podstawą wszczęcia postępowania nieważnościowego. Przesłanka szkody nie jest bowiem przesłanką nieważnościową w określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka I. Sp. z o.o. w W., podnosząc następujące zarzuty: - naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej zawartego w wyroku rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do zarzutów skargi, - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a na wypadek nie uwzględnienia powyższego zarzutu - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 7 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji nie miał obowiązku zakwalifikowania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji jako skierowanego również przeciwko decyzji II instancji, czy też wszczęcia w tym zakresie postępowania z urzędu, mając na uwadze, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd wskazał, że już samo skierowanie wniosku przeciw decyzji organu I instancji mogło stanowić wystarczającą podstawę do oddalenia skargi, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a także w zw. z art. 7, art. 8, art. 28, art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu administracji, iż uchylenie decyzji administracyjnej w drodze kontroli instancyjnej jest samodzielną i wystarczającą przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie przez Sąd tego poglądu było jedną z kluczowych podstaw rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., art. 157 § 2 k.p.a. i art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że prawny wymóg uzyskania orzeczenia administracyjnego poddającego merytorycznej kontroli decyzję administracyjną, stanowiący przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wydaniem tej decyzji, nie jest wystarczający do uznania interesu prawnego wnioskodawcy we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, co zamyka stronie konstytucyjnie gwarantowaną drogę do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, podnosząc, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe ustalenia Sądu w zakresie interesu prawnego strony skarżącej we wszczęciu postępowania, skutkowało przyznaniem racji organowi administracji, który na tej postawie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Uzasadniając kolejny z podniesionych zarzutów, skarżąca spółka wskazała, iż wyeliminowanie przez organ odwoławczy z obrotu prawnego decyzji Wojewody Mazowieckiego o pozwoleniu na budowę nie mogło stanowić podstawy do odmowy przez organ nadzoru wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym od dnia jej wydania do dnia jej uchylenia tj. przez okres ponad 3 lat i w związku z tym, że został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności w tym czasie inwestycja została zrealizowana. Wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego nie wystarcza do usunięcia wszystkich negatywnych dla strony skutków tej decyzji w przypadku, gdy wyeliminowanie to odbyło się bez merytorycznej kontroli jej zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, iż przepis art. 156 k.p.a. nie ogranicza stosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych, jakim jest stwierdzenie nieważności - do decyzji ostatecznych - jak czynią to przepisy art. 145, 154 i 155. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że dopuszczalne jest stosowanie tego trybu w odniesieniu do decyzji nieostatecznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 614, M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2011, s. 938 oraz powołane tam orzecznictwo). Wybór środka zaskarżenia decyzji nieostatecznej należy do strony, która może skorzystać z postępowania instancyjnego składając odwołanie lub też - przed upływem terminu do wniesienia odwołania - wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. W przypadku, gdy w wyniku dokonanego przez stronę wyboru zostało wniesione odwołanie, organ odwoławczy ma obowiązek prowadzenia postępowania odwoławczego i wydania jednej z decyzji określonych w art. 138 k.p.a. W trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., gdyż uprawnienia organu nadzoru są inne niż uprawnienia organu odwoławczego. Jeżeli decyzja organu I instancji była kontrolowana w postępowaniu odwoławczym, to wniosek o stwierdzenie nieważności powinien dotyczyć decyzji ostatecznej, a więc decyzji organu II instancji. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Należy więc podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie można żądać stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy sprawa była rozpatrywana przez organ odwoławczy i zakończona decyzją ostateczną. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 7 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji nie miał obowiązku zakwalifikowania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji jako skierowanego również przeciwko decyzji II instancji, czy też wszczęcia w tym zakresie postępowania z urzędu. Wniosek strony z dnia [...] czerwca 2011 r. o stwierdzenie nieważności dotyczył jednoznacznie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., gdyż – jak wskazała strona we wniosku – podjęła uprzednio nieskuteczną próbę wzruszenia decyzji organu II instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 667/10) oddalił skargę I. Sp. z o.o. w W. na tę decyzję. Na marginesie należy zauważyć, że skarżąca spółka nie skorzystała z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a także w zw. z art. 7, art. 8, art. 28, art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu administracji, iż uchylenie decyzji administracyjnej w drodze kontroli instancyjnej jest samodzielną i wystarczającą przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze wskazuje się (jeszcze na gruncie uchylonego z dniem 11 kwietnia 2011 r. art. 157 § 3 k.p.a.), że niedopuszczalność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zachodzi w szczególności wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego lub gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2010, s. 376). W tej sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa niedopuszczalności postępowania nieważnościowego polegająca na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skoro głównym celem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zawierającej kwalifikowane wady prawne, to w sytuacji, gdy nie istnieje już decyzja, której ważność ma być poddana ocenie, brak jest przedmiotu postępowania nieważnościowego. Podobne stanowisko było wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r., II OSK 836/07, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 698/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Strona skarżąca zarzuciła również Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., art. 157 § 2 k.p.a. i art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że prawny wymóg uzyskania orzeczenia administracyjnego poddającego merytorycznej kontroli decyzję administracyjną, stanowiący przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wydaniem tej decyzji, nie jest wystarczający do uznania interesu prawnego wnioskodawcy we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając treść art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, art. 417 § 1 k.c. oraz art. 417 1 § 2 k.c., nie kwestionuje istnienia po stronie skarżącej spółki interesu o charakterze cywilnoprawnym w uzyskaniu orzeczenia administracyjnego stwierdzającego niezgodność z prawem decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, jeżeli z powodu wydania i wykonania takiej decyzji poniosła szkodę. Jednak posiadanie przez stronę roszczenia cywilnego nie może stanowić wyłącznej przesłanki do wszczęcia przez organ nadzoru postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, która w postępowaniu zwykłym została wyeliminowana z obrotu prawnego. Interes prawny musi być również powiązany z przepisami prawa administracyjnego, które dają organowi podstawę do władczego działania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jedynie zarzut skargi kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi i podstawę prawną rozstrzygnięcia wyjaśnił w sposób dość ogólny. Uchybienie to nie może jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż argumentacja prawna zawarta w jego uzasadnieniu jest poprawna i przemawia za trafnością podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.