VII SA/Wa 198/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P B na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2022 r. znak: DOA.7111.265.2022.MGL w przedmiocie wydania kopii dokumentów oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem nr DOA.7111.265.2022.MGL z dnia 17 listopada 2022 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania P.B. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego nr IR-IV.7840.23.2022.2 z dnia 22 sierpnia 2022 r., w przedmiocie odmowy wydania P.B. kopii projektu architektoniczno - budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu, objętych decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] (znak: [...]). Organy obu instancji wydały orzeczenia w oparciu o art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.2000, dalej k.p.a.). Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny: Postanowieniem z 2 sierpnia 2022 r., znak: IR-IV.7840.23.2022.2, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 oraz art. 123 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski wznowił postępowania na wniosek P.B. i A. K., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody Wielkopolskiego z 31 sierpnia 2021 r. (znak: 1R-IV.7721.73.2021.7), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] (znak: [...]) udzielającą A.V. i P. V., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą V., pozwolenia na rozbiórkę budynku administracyjnego, budynku biurowo-handlowego, budynku magazynowobiurowego i dwóch wiat magazynowych przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...]; ark. [...]; obręb [...]; Miasto P.) oraz zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą A.V. i P. V., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą V. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalno-usługowych z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w P. Pismem z 12 sierpnia 2022 r. P.B. (dalej także: wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o sporządzenie i doręczenie kopii projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu, objętych ww. decyzją Prezydenta Miasta P., uzasadniając wniosek tym, że tylko analiza projektu pozwoli mu na złożenie kolejnych zastrzeżeń i wniosków dowodowych. Po omówieniu ram prawnych w zakresie udostępniania akt, tj. art. 73 § 1 i 74 § 2 k.p.a., organ I instancji zauważył, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta P. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz stroną postępowania odwoławczego, w której Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. We wznowionym postępowaniu jak wyjaśnił organ, badana jest kwestia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tej sytuacji Wojewoda Wielkopolski postanowieniem nr IR-IV.7840.23.2022.2 z dnia 22 sierpnia 2022 r., odmówił wydania P.B. kopii projektu architektoniczno - budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu, objętych decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] (znak: [...]). Uzasadniając stwierdził, że na obecnym etapie P.B.ma zapewniony dostęp do akt administracyjnych sprawy zainicjowanej wnioskami w przedmiocie wznowienia postępowania, nadto organ udostępnił mu ww. akta oraz kopię projektu zagospodarowania terenu (w formie graficznej), jako elementu projektu, na którym uwidocznione jest usytuowanie projektowanych obiektów względem sąsiednich terenów, w tym nieruchomości stanowiącej jego własność. Ww. sporządził fotografię ww. projektu oraz wniósł o udostępnienie mu analizy przesłaniania i zacieniania z dokumentacji projektowej. W ocenie organu, ww. projekt zagospodarowania terenu (w formie graficznej) to jedyny dokument, którym może zostać udostępniony z zatwierdzonych projektów. Końcowo Wojewoda dodał, że w rozpatrywanym przypadku wnioskodawca domaga się wydania kopii projektów, które są obszerne. Żądanie wniosku należałoby ocenić jako oczywiste nadużycie prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. W zażaleniu na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego P.B.wniósł o uchylenie zaskarżanego postanowienia w całości, sporządzenie i doręczenie mu kserokopii dwóch projektów: 1) projektu budowlano-architektonicznego, 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu - objętych decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Rozpoznając zażalenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołanym na wstępie postanowieniem z 17 listopada 2022 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postepowania, wskazał, że P.B.nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2021 r. W postępowaniu, prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zdaniem GINB z art. 73 § 1 k.p.a. nie wynika uprawnienie strony do żądania od organu doręczenia jej kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak o to wnosił wnioskujący. W ocenie organu odwoławczego P.B. domaga się wydania nie tylko kopii projektu budowlanego, ale również udostępnienia go do przeglądania celem samodzielnego wykonania odpisów. Z uwagi na fakt, że brak jest rozstrzygnięcia w kwestii przymiotu strony P.B., modyfikacja wniosku na etapie postępowania zażaleniowego nie stanowi podstaw do uchylenia skarżonego postanowienia W skardze od powyższego postanowienia, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.B.(skarżący) zarzucił naruszenie: 1) art. 149 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie go w sprawie i przyjęcie, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, strona wnosząca wniosek o wznowienie nie jest uprawniona do składania, na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. wniosku o wydanie jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów; 2) art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie go w sprawie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania; 3) art. 73 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie go w sprawie i przyjęcie, że skarżący nie może domagać się w niniejszej sprawie wydania z akt uwierzytelnionych odpisów dokumentów; 4) art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie może domagać się sporządzenia z akt sprawy notatek, kopii lub odpisów; 5) art. 74 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie; 6) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 7) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania skarżącego wobec władzy publicznej, a także w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GINB z 17 listopada 2022 r. oraz o uchylenie w całości postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 sierpnia 2022 r. oraz o: a) sporządzenie i doręczenie P.B. kserokopii dwóch projektów - projektu budowlano-architektonicznego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu - objętych decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], ewentualnie o wydanie z akt sprawy kopii uwierzytelnionych odpisów wnioskowanych dokumentów albo o możliwość sporządzenia z wnioskowanych dokumentów notatek, kopii ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi rozwinął postawione zarzuty, akcentując, iż skarżący jest stroną postępowania wznowieniowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Podstawą materialną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z treści tych przepisów wynika, że prawo do domagania się od organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia akt sprawy, umożliwienia sporządzania z akt notatek, kopii lub odpisów oraz uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów przysługuje stronie tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się sporządzenie i doręczenia kopii projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu, objętych ww. decyzją Prezydenta Miasta P., uzasadniając wniosek tym, że tylko analiza projektu pozwoli mu na złożenie kolejnych zastrzeżeń i wniosków dowodowych. Powyższych dokumentów domagał się z akt administracyjnych prowadzonych w postępowaniu, w których nie posiadał przymiotu strony. Co do tego faktu nie ma sporu ani wątpliwości. Skarżący jest stroną w postępowaniu wznowieniowym, natomiast nie był stroną w postepowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wojewody Wielkopolskiego z 31 sierpnia 2021 r. (znak: IR-IV.7721.73.2021) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w zakresie pozwolenia na rozbiórkę oraz pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalno-usługowych z parkingiem podziemnym przy ul [...] w P.. Analiza zarzutów skargi prowadzi natomiast do wniosku, że celem skarżącego jest wykazanie, iż bezprawnie został pozbawiony przymiotu strony w postępowaniach głównych. Ze skargi wynika ponadto, że skarżący stoi na stanowisku, że domagał się wglądu do akt, aby sporządzić odpisy, notatki oraz kserokopie projektów, bowiem tylko analiza tych projektów pozwoli mu na złożenie kolejnych zastrzeżeń i wniosków dowodowych. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego, należy wskazać, że art. 73 k.p.a. nie jest podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu głównym. Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania (zob. wyroki NSA: z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, z 7 marca 2018 r., II GSK 3460/17, z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1589/17, z 3 września 2020 r., II GSK 2957/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organów, które stwierdziły, że skoro w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę skarżący nie został uznany za stronę postępowania, to nie może skutecznie domagać się weryfikacji tego zagadnienia w ramach postępowania wszczętego w związku z jego wnioskiem o udostępnienie akt administracyjnych. Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W związku z tym, że w tej sprawie zostało bezspornie ustalone, iż skarżący nie był stroną postępowania, w których domaga się udostępnienia mu akt sprawy, to zaskarżone rozstrzygnięcie organów obu instancji Sąd uznał za prawidłowe, co czyni niezasadnym zarzut skargi naruszenia przez te organy art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a. Jednocześnie zauważenia wymaga, że w dniu 12 sierpnia 2022 r., organ udostępnił skarżącemu akta wznowieniowe oraz kopię projektu zagospodarowania terenu (w formie graficznej) jako elementu projektu, na którym uwidocznione jest usytuowanie projektowanych obiektów względem sąsiednich terenów, w tym nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Skarżący został też pouczony o możliwości udostepnienia dokumentacji z akt sprawy administracyjnej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej. Zwracając uwagę na trudności interpretacyjne art. 73 § 1 k.p.a. (ustawodawca wymieniając w tym przepisie uprawnienia strony postępowania administracyjnego, związane z udostępnieniem akt, pominął możliwość żądania od organu sporządzenia ich kserokopii) NSA podjął 8 października 2018 r. uchwałę sygn. akt I OPS 1/18 (CBOSA) w celu zapewnienia jednolitego rozumienia tego przepisu, aby zagwarantować właściwą ochronę stron postępowania administracyjnego. W uchwale tej NSA stwierdził, że "rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak, aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zaP. się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Na uwagę ponadto zasługuje słuszna argumentacja organu I instancji, iż w rozpatrywanym przypadku P.B.nie będąc stroną postępowania o pozwolenie na budowę, domaga się kopii projektów, które są obszerne. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę obszerną ilość akt, dokumentów (obszerny projekt), które organ miałby powielić i doręczyć skarżącemu, jak również mając na uwadze uzasadnienie uchwały NSA z 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18, należy uznać, że organy miały podstawy do wydania postanowienia odmownego, stosownie do art. 74 § 2 k.p.a. Odmowa udostępnienia dostępu do akt administracyjnych, do których zgodnie z powołanymi powyżej przepisami skarżący nie powinien mieć dostępu nie może być postrzegana jako naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych. Wręcz przeciwnie, organ działając w sprzeczny z oczekiwaniami skarżącego sposób, działał w tym przypadku w oparciu o obowiązujące przepisy, a zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. jest niezasadny. Nie doszło także do naruszenia pozostałych przepisów powołanych w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.