VII SA/Wa 1983/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej jako "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek [...] w sprawie samowoli budowlanej w postaci prywatnego parkingu prowadzonego dla więcej niż 10 samochodów na nieruchomości przy ul. [...] w [...] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 12 maja 2016 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo [...] zawierające m.in. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w postaci prywatnego parkingu prowadzonego dla więcej niż 10 samochodów na nieruchomości przy ul. [...] w [...] bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz bez pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie na wniosek [...], jako podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył [...]. Skarżący wskazał, że jego interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie nielegalnie prowadzonego parkingu wynika z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że jest współużytkownikiem wieczystym gruntu pod adresem ul. [...] oraz właścicielem nieruchomości lokalowej przy ul. [...] W ocenie skarżącego działki przy ul. [...] oraz ul. [...] znajdują się w bezpośrednim oddziaływaniu, bowiem graniczą ze sobą. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku [...], jako podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z treści protokołu oględzin nr [...] przeprowadzonych w dniu 20 maja 2016 r. wynika, iż budynek mieszkalny przy ul. [...]znajduje się ok. 28,0m od garaży (od ul. [...]), a od ciągu garaży o 13 stanowiskach (od strony wschodniej działki) ponad 40,0 m. Ponadto przedmiotowy parking usytuowany jest od strony południowej oraz między wiatą, a garażami od ulicy. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazane odległości są odległościami znacznymi, a sam parking usytuowany jest w centralnej części działki, co stanowi o braku jego bezpośredniego oddziaływania na w/w budynek mieszkalny. Ponadto z załączonego rysunku wynika, iż pomiędzy przedmiotowym parkingiem, a nieruchomością przy ul. [...] usytuowany jest budynek usługowy, a sam parking usytuowany jest w głębi działki, co w przekonaniu organu wojewódzkiego nie może powodować jakichkolwiek uciążliwości w korzystaniu z tejże działki przez jej współwłaścicieli oraz nie powoduje oddziaływania, które uzasadniałoby interes prawny użytkowników wieczystych działki sąsiedniej. Organ odwoławczy uznał, że skoro sporny parking nie oddziałuje na działkę sąsiednią, której skarżący jest użytkownikiem wieczystym (przy ul. [...]) oraz na usytuowany na jej terenie budynek mieszkalny, to właściciele usytuowanych w nich mieszkań oraz użytkownicy wieczyści gruntu nie posiadają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej parkingu prowadzonego dla więcej niż 10 samochodów, na nieruchomości przy ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że pismo skarżącego może stanowić dla organów nadzoru budowlanego jedynie informację do podjęcia działań kompetencyjnych z urzędu, jednakże w sytuacji podjęcia takich działań skarżący nie będzie informowany o ewentualnie podjętych czynnościach i dokonanych ustaleniach. Zwrócił przy tym uwagę, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zawiadomieniem z dnia 23 maja 2016 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie urządzenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Skargę na powyższe postanowienie złożył [...]wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy, tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania ws. samowolnego prowadzenia parkingu samochodowego na więcej niż 10 miejsc postojowych z uwagi na rzekomy brak statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania jakiegokolwiek materiału dowodowego na moment wydania postanowienia organu powiatowego oraz zupełnie dowolną i nieprawidłową ocenę szczątkowego materiału dowodowego zgromadzonego na moment wydania postanowienia organu wojewódzkiego, zwłaszcza dotyczącego oddziaływania samowolnie prowadzonego parkingu na mieszkanie skarżącego; art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie przepisów art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego istotnych z punktu widzenia zdeterminowania statusu strony, interesu prawnego i oddziaływania na mieszkanie skarżącego w przedmiotowej sprawie, przy jednoczesnym powołaniu się przez organy na stosunkowo ogólne zapisy art. 28 k.p.a.; art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego w postanowieniu organu powiatowego oraz zupełnie szczątkowe uzasadnienie faktyczne w postanowieniu organu wojewódzkiego, zwłaszcza dotyczącego oddziaływania samowolnie prowadzonego parkingu na mieszkanie skarżącego; art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez organ wojewódzkiego zaskarżonego postanowienia organu powiatowego w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczący statusu strony ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co do istoty. W ocenie skarżącego, nie można przesądzać o braku statusu strony wyłącznie z powołaniem się na art. 28 k.p.a., z jednoczesnym pominięciem istotnych przepisów prawa budowlanego, zwłaszcza art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący stanął na stanowisku, że jeżeli organ wojewódzki dokonuje rozważań na temat tzw. oddziaływania wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a., odmawiając następnie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w rzeczywistości działa bez podstawy prawnej, a zatem z naruszeniem art. 6 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącego, rzekomy brak statusu strony w przedmiotowej sprawie nie był oczywisty, a tylko w przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. W innym przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego, za brakiem oczywistości w odmowie uznania za stronę przemawia również fakt, że parking na nieruchomości zadaszono tworzywem azbestowym, a azbest oddziaływuje na zdrowie i życie ludzi z uwagi na jego kancerogenność. Skarżący zarzucił również, że organ wojewódzki w swoim postanowieniu nie podał jakichkolwiek innych bliższych szczegółów dotyczących oddziaływania parkingu na mieszkanie skarżącego wskazując jedynie, że odległość 28,0 m i 40,0 m to odległość przesądzająca o braku odziaływania parkingu na mieszkanie skarżącego oraz że obie działki - na ul. [...] i ul. [...] - oddziela budynek usługowy. Zdaniem skarżącego, z postanowienia organu odwoławczego nie wynika, czy kontrola dokonana przez organ powiatowy w dniu 20 maja 2016 r. była pełna i rzetelna. Skarżący zarzucił, że nie jest jasne z czego wynikają odległości wyliczone przez PINB oraz jaka była metodologia ich wyliczenia. Wskazał ponadto, że mieszkanie skarżącego znajduje się na 5 piętrze budynku przy ul. [...], co oznacza że należy je usytuować wobec parkingu nie w linii prostej na poziomie gruntu, lecz w ujęciu 3D biorącym pod uwagę kąt nachylenia między parkingiem a mieszkaniem. Powyższe wskazuje zdaniem skarżącego, że oddzielenie działek budynkiem pozostaje bez związku ze sprawą, jest to bowiem budynek zaledwie parterowy, nad którym mieszkanie skarżącego góruje o co najmniej 3-4 kondygnacje pozostając wystawione na oddziaływanie parkingu obejmującego bardzo dużą liczbę samochodów. Zdaniem skarżącego, nie jest jasne również, czy organ podjął działania w celu określenia rzeczywistej liczby samochodów tam parkujących i czy weryfikował jaki rodzaj pojazdów tam parkuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad uzasadniających jego uchylenie, skarga zaś podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek [...] w sprawie samowoli budowlanej w postaci prywatnego parkingu prowadzonego dla więcej niż 10 samochodów na nieruchomości przy ul. [...]. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Mogą się też zdarzyć sytuacje, kiedy z żądaniem prowadzenia postępowania wystąpi podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny się nie powołuje, lecz wskazuje wyraźnie na posiadany interes faktyczny. W takich i tym podobnych przypadkach trzeba będzie stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Do takiej właśnie sytuacji ma zastosowanie nowa regulacja art. 61 a k.p.a. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa, a dokonaną przez organy ocenę przymiotu strony skarżącej należy uznać za prawidłową. Jak wynika z akt administracyjnych i twierdzeń skarżącego przysługuje mu odrębna własność lokalu nr 39 w budynku usytuowanym przy ul [...] w [...] oraz stosowny udział w użytkowaniu wieczystym działki na której posadowiony jest budynek. Z ustaleń organów , popartych protokołem z oględzin z dnia 20 maja 2016r. wynika, że iż budynek mieszkalny przy ul. [...] znajduje się ok. 28,0m od garaży ,a od ciągu garaży o 13 stanowiskach (od strony wschodniej działki) ponad 40,0 m. Parking usytuowany jest w centralnej części działki zaś z załączonego rysunku wynika, iż pomiędzy przedmiotowym parkingiem, a nieruchomością przy ul. [...] usytuowany jest budynek usługowy. Takie usytuowanie budynku przy ul. [...] w stosunku do zabudowy na działce przy ul. [...] nie wskazuje na istnienie jakiegokolwiek interesu prawnego skarżącego, uzasadniającego zainicjowanie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w postaci prywatnego parkingu prowadzonego dla więcej niż 10 samochodów na nieruchomości przy ul[...] . Sam skarżący zresztą takiego indywidualnego interesu prawnego nie wskazuje , koncentrując się na brzmieniu art 28 ust 2 Prawa budowlanego, który w sprawie niniejszej nie ma zastosowania, bowiem sprawa nie dotyczy pozwolenia na budowę. Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia wymaga przy tym, że na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania danej decyzji. Na uwagę zasługuje fakt, iż przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2016r. do którego odnosi się zaskarżone postanowienie jest część druga żądania dotycząca samowoli budowlanej w postaci prowadzonego prywatnego parkingu dla więcej niż 10 samochodów posadowionego bez decyzji o warunkach zabudowy oraz bez pozwolenia na budowę ( k-21 akt I instancji). Bez znaczenia więc dla ustalenia interesu prawnego skarżącego w tym postępowaniu pozostają podnoszone kwestie złego stanu technicznego azbestowego pokrycia dachowego wiat garażowych, bowiem okoliczności te nie są badane w sprawie legalności samej budowy. Postawą istnienia interesu prawnego skarżącego nie może więc być w tym postępowaniu art. 66 Prawa budowlanego dotyczący postępowania w zakresie utrzymania obiektu budowlanego, legalnie posadowionego. Na marginesie należy wskazać, co podkreślił sam organ, iż postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości toczy organ nadzoru budowlanego z urzędu. Z tych względów, uznając, iż brak interesu skarżącego we wnioskowanym postępowaniu jest oczywisty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.