VII SA/Wa 1987/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2016r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] kwietnia 2016r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wykonania dodatkowych miejsc parkingowych na działkach nr [...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...]w W. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca Spółka wnioskiem z [...] stycznia 2013r. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego o wszczęcie postępowania w sprawie obsługi komunikacyjnej stacji serwisowej [...] Sp. z o.o., legalności wykonania wiaty oraz dodatkowych miejsc parkingowych. Organ I instancji postanowieniem z [...] stycznia 2015r. na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak legitymacji skarżącej do złożenia wniosku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] przyjął, że wnioskodawczyni w piśmie z [...] stycznia 2013r. domaga się wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przez [...] Sp. z o.o. warunków pozwolenia na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji serwisowej, wykonania wiaty oraz dodatkowych miejsc parkingowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 20 stycznia 2016r. VII SA/Wa 1122/15 uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na to postanowienie i uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z [...] stycznia 2015r. Sąd stwierdził, że choć wniosek z [...] stycznia 2013r. dotyczył jednego problemu - obsługi komunikacyjnej salonu samochodowego i stacji serwisowej, to organy powinny go zbadać w kilku aspektach: legalności budowy wiaty (nieruchomość nr [...]), legalności miejsc parkingowych (nieruchomości nr [...] i [...]). Organ powinien także zwrócić się do strony o wyjaśnienie jakiego rodzaju postępowania dotyczy wniosek, w którym zarzucono sąsiedniej inwestycji "naruszenie warunków pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie" i dopiero wówczas ustalić, czy strona posiada legitymację do jego wszczęcia. Nie sposób bowiem na podstawie tego sformułowania przyjąć, że chodziło o odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę (i uruchomienie postępowania z art. 50 i art. 51 prawa budowlanego), czy np. o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (np. o stwierdzenie nieważności) w stosunku do tej decyzji. W wyroku tym Sąd jednoznacznie stwierdził, że przymiot strony w sprawie dotyczącej legalności miejsc postojowych (art. 66 prawa budowlanego) należy ustalić na podstawie art. 28 k.p.a. Organ powinien wziąć pod uwagę usytuowanie tych obiektów w stosunku do nieruchomości skarżącej Spółki oraz uwzględnić, że miejsca postojowe zostały zrealizowane na terenie na którym znajduje się salon i stacja serwisowa dla samochodów, zaś skarżąca Spółka była stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Zdaniem Sądu, z uwagi na to, że Spółka była stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę dla salonu samochodowego i stacji serwisowej, "wątpliwym jest, aby brak interesu po stronnie skarżącej (...) był oczywisty". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2016r. (sprostowanym w zakresie daty w dniu [...] maja 2016r.) wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., ponownie odmówił Spółce wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności miejsc postojowych. Organ podał, że dwa miejsca postojowe (na nieruchomości nr [...]) zostały rozebrane w oparciu o ostateczną decyzję o rozbiórce. Pozostałe miejsca parkingowe znajdują się na terenie działki nr [...] która pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich i nie sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością Spółki ([...]), ale z nieruchomością [...], która również pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. W związku z tym nie powodują ograniczenia w użytkowaniu ani w zagospodarowaniu działki wnioskodawczyni. W zażaleniu na to postanowienie Spółka zarzuciła, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do przyjęcia, że spełnione zostały określone w art. 61 a § 1 k.p.a. przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy była ona stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dla innych obiektów znajdujących się na nieruchomości [...], co oznacza, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Nie jest prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia na stwierdzeniu, że sporne miejsca parkingowe na nieruchomości [...] są usytuowane miedzy już istniejącymi miejscami postojowymi i w związku z tym nie powodują ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki. Strona stwierdziła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie wyjaśnił, jaką ostateczną decyzją zostało zakończone postępowanie w sprawie miejsc postojowych na nieruchomości nr [...]. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2016r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawczyni nie wykazała, z czego wynika jej interes prawny w tym postępowaniu i stwierdził, że sam fakt posiadania własności nieruchomości która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką na której znajdują się sporne miejsca postojowe, nie powoduje automatycznie uzyskania statusu strony postępowania w sprawie legalności tych miejsc. Organ dodał, że PINB dla [...] decyzją z [...] czerwca 2015r. (nr [...]) orzekł o rozbiórce dwóch miejsc na nieruchomości nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że zachodzą wymienione w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności miejsc postojowych. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła stanowisko zaprezentowane w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Stwierdziła ponadto, że samochody parkujące na spornych miejscach postojowych, powodują zatykanie się drogi dojazdowej (tzw. drogi odbarczającej), zlokalizowanej wzdłuż działek nr [...] i [...] należących do skarżącej. W konsekwencji większe samochody (dostawcze, lawety) które chcą wjechać na teren salonu samochodowego notorycznie wjeżdżają na działki skarżącej, niszcząc krawężniki, trawniki, urządzenia nawadniające. Z powyższego wynika, zdaniem Spółki, że posiada ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia postępowania w sprawie spornych miejsc parkingowych. Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z przepisu art. 61 a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy jest oczywiste, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został złożony przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji , gdy stwierdzenie przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego, a zatem nie może rozpatrywać kwestii merytorycznych. W związku z tym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może, co do zasady, badać i rozstrzygać o istnieniu merytorycznej przesłanki postępowania, jaką jest interes prawny wnioskującego o wszczęcie postępowania. Należy przypomnieć, że w wydanym w tej sprawie wyroku z 20 stycznia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie stwierdził, że interes prawny skarżącej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dotyczącego miejsc postojowych należy ocenić na podstawie art. 28 k.p.a. i że mając na uwadze, że Spółka była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę salonu samochodowego i stacji serwisowej a więc inwestycji na terenie której znajdują się te miejsca, "wątpliwym jest aby brak interesu prawnego po stronie skarżącej był oczywisty". W rozpoznawanej sprawie Spółka wywodzi swój interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonanych miejsc postojowych, niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, z faktu położenia jej nieruchomości w sąsiedztwie działki, na której znajdują się te miejsca. Należy przypomnieć, że skarżąca domagała się od organu nadzoru budowlanego podjęcia interwencji w związku ze sposobem użytkowania salonu samochodowego, stacji serwisowej i podnosiła, że dodatkowe miejsca postojowe, utworzone na terenach oznaczonych w decyzji o pozwoleniu na budowę jako tereny zielone, są bezpośrednią przyczyną dewastacji jej nieruchomości. Pojazdy ciężarowe i lawety zmuszone są bowiem poruszać się po wąskiej drodze wewnętrznej, która sąsiaduje z jej nieruchomością i w ten sposób niszczą jej nieruchomość (uszkadzają trawnik, dewastują instalacje odwadniającą). Organy orzekające w tej sprawie całkowicie pominęły te okoliczności. Stwierdziły natomiast, że skoro nieruchomość skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio z miejscami postojowymi, to jest oczywiste, że nie posiada ona legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie legalności tych miejsc postojowych. Te ustalenia i oceny jednak nie mogły być podejmowane poza postępowaniem administracyjnym, przed jego wszczęciem. Trzeba dodać, że nie było podstaw do przyjęcia, że brak interesu prawnego Spółki do żądania wszczęcia postępowania był oczywisty, choćby dlatego, że pismem z [...] kwietnia 2016r. organ I instancji wezwał stronę do udokumentowania (wykazania) tego interesu. Już to wskazuje, że kwestia interesu prawnego skarżącej spółki nie była oczywista i wymagała wyjaśnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową (np. wyrok NSA z 18 listopada 2016r., II OSK 330/15, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). A zatem w każdym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Tylko w toku postępowania można wszakże dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie (por. wyrok NSA z 18 maja 2016r., II OSK 2177/14, dostępny na stronie www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska Sądu w tej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania (wpisu, kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).