VII SA/Wa 1999/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. W. - utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatrzymania ww. prawa jazdy i zobowiązania do bezwłocznego jego zwrotu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 20 marca 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęła informacja z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego (znak: [...]), z której wynikało, że w dniu 26 lutego 2018 r. P. W. kierował pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Pismem z 22 marca 2018 r. Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Jednocześnie, pismem z tego samego dnia, P. W. wezwany został do zwrotu dokumentu prawa jazdy. W piśmie z 10 kwietnia 2018 r. P. W. wyjaśnił, że faktycznie popełnił wykroczenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, jednakże kwestionuje wartość wykazaną przez fotoradar - przekroczenie o 52 km/h. Wskazał, że sprawa została poddana ocenie sądu powszechnego, w związku z powyższym wnosi o nie wszczynanie postępowania administracyjnego do czasu wydania wyroku przez właściwy sąd. Ww. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Starosta [...] orzekł o zatrzymaniu P. W. (na okres 3 miesięcy) prawa jazdy kat. B, nr [...], seria i nr blankietu [...], wydanego w dniu [...] października 2010 r. przez Starostę [...]. Jednocześnie, organ zobowiązał ww. do zwrotu prawa jazdy oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji P. W. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, podczas gdy taka okoliczność nie miała miejsca. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania m.in. poprzez brak zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przed sądem powszechnym oraz poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności bez wskazania przesłanek uzasadniających nadanie tego rygoru. Odwołujący się wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów sprawy sądowej, informacji dotyczących zastosowanego urządzenia pomiarowego i jego dokładności oraz z dokumentów dołączonych do odwołania. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 z późn. zm., dalej: "u.k.p."), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy (...) w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm., dalej: "p.r.d."). Zdaniem organu II instancji ustawodawca jasno sprecyzował, co stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.) - do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach - podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jest informacja o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Naruszeniem, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) p.r.d. jest kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Kolegium podkreśliło, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale z mocy woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej informacji o ujawnieniu popełnienia ww. naruszenia, organ nie działa w ramach uznania administracyjnego. Ponadto wskazało, że kwestia prawidłowości pomiaru i przeprowadzenia kontroli drogowej nie podlega analizie przez organy administracji publicznej w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W konsekwencji, w związku z uzyskaniem informacji z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego o tym, że w dniu 26 lutego 2018 r. P. W.i kierował pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, Starosta [...] miał obowiązek, na mocy ww. przepisów wszcząć postępowanie i wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy kat. B, nr [...], seria i nr blankietu [...], wydanego dnia [...] października 2010 r. przez Starostę [...] na okres 3 miesięcy. Jednocześnie, organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na okoliczność, iż prawo jazdy nie zostało zatrzymane, na mocy przywołanego art. 102 ust. 1c u.k.p., Starosta [...] miał obowiązek zobowiązać kierującego do zwrotu prawa jazdy. Zgodnie z art. 102 ust. 1e u.k.p. okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia zwrotu prawa jazdy do organu. Natomiast, nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nakazuje wprost przepis art. 102 ust. 1c u.k.p. Zatem, organy administracji nie mogą ani odstąpić od nałożenia tego rygoru, ani wstrzymać wykonania decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że kwestia ewentualnego toczącego się postępowania przed sądem powszechnym w sprawie o wykroczenie jest dla sprawy zatrzymania prawa jazdy na 3 miesiące bez znaczenia, o czym świadczy treść art. 102 ust. 3 u.k.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli sprawa o naruszenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, została skierowana do rozpoznania przez sąd lub organ orzekający o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym i nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem w okresie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d - w okresie 6 miesięcy, podlega on zwrotowi. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca dopuścił sytuację, w której kwestia naruszenia (w tym nałożenia mandatu) będzie stanowić przedmiot sporu pomiędzy kierowcą, a organem kontroli ruchu drogowego, jednakże w każdej sytuacji, niezależnie od toczącego się sporu, prawo jazdy podlega zatrzymaniu na okres 3 (lub 6 miesięcy), a dokument zwracany jest po upływie tego okresu. Z przepisów wynika zatem, że rozpatrzenie sprawy o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, w związku z kierowaniem pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie zależy od rozstrzygnięcia przez właściwy sąd sprawy o to naruszenie, lecz od faktu uzyskania przez organ informacji o ujawnieniu popełnienia naruszenia polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Natomiast, w kwestii zawieszenia postępowania, organ odwoławczy wskazał, że przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu przez organ prowadzący postępowanie wskazane są w art. 97 § 1 k.p.a., który w pkt 4 stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podniesiona okoliczność, iż pomiar prędkości został zakwestionowany, a sprawa została przekazana sądowi powszechnemu do rozstrzygnięcia nie stanowi zagadnienia wstępnego, będącego przesłanką z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenia postępowania przez organ z urzędu. W tym miejscu Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie było konieczne wydawanie przez organ osobnego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 101 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Zdaniem organu II instancji, odniesienie się w uzasadnieniu niniejszej decyzji do kwestii braku podstaw do zawieszenia postępowania stanowi wypełnienie obowiązkowi z art. 101 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r. wniósł P. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c i 1e ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w rezultacie przyjęcie, że informacja, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., jest wyłączną i jedyną wystarczającą podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, którą to informacją organ administracji jest bezwzględnie związany, a tym samym zobligowany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nawet w sytuacji, gdy strona postępowania konsekwentnie kwestionuje fakt popełnienia naruszenia polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez to, że organ odwoławczy nie zawiesił postępowania administracyjnego w sytuacji, w której wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, tj. przez Sąd Rejonowy w [...], II Wydział Karny, który prowadzi postępowanie w sprawie przekroczenia przez Skarżącego dopuszczalnej prędkości; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 7,77, 78 § 1 oraz 80 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie, w tym bezzasadne pominięcie wszelkich okoliczności oraz wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, pomimo iż w sprawie zachodziły istotne wątpliwości, które należało rozstrzygnąć na korzyść Skarżącego - a w rezultacie nierozważenie wszystkich dostępnych organowi informacji i faktów, w szczególności tych przemawiających za tym, iż skarżący nie przekroczył prędkości dopuszczalnej o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto, skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania dowodowego, w toku którego dopuszczone i przeprowadzone zostaną wskazane w skardze dowody z dokumentów – na okoliczności wywiedzione w skardze. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, skarżący cofnął wnioski dowodowe zgłoszone w skardze, natomiast poparł wnioski zawarte w piśmie z 28 stycznia 2019 r., które Sąd dopuścił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję organu instancji w przedmiocie zatrzymania P. W. na okres trzech miesięcy prawa jazdy kat. B, nr [...], seria i nr blankietu [...], wydanego w dniu [...] października 2010 r. przez Starostę [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r. stanowi art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy (...) w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny i niektórych innych ustaw - do dnia 3 czerwca 2018 r. - podstawą zatrzymania prawa jazdy jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3 (wg pkt 1 podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a) Prawa o ruchu drogowym lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie zawiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem). Art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi zaś, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem m.in. w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Z akt sprawy wynika, że w dniu 20 marca 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, którym poinformowano, że w dniu 26 lutego 2018 r. P.W. kierując pojazdem marki [...]nr rej. [...] w miejscowości [...] na obszarze zabudowanym przekroczył dopuszczalną prędkość o 52 km/h. Sposobem zakończenia interwencji było skierowanie do Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny wniosku o ukaranie. Jak trafnie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji przez podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. Albowiem podmiot, który ujawnił popełnienie ww. naruszenia niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Uzyskanie takiej informacji obliguje więc organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Ustalenia dotyczące faktu przekroczenia prędkości to domena postępowania wykroczeniowego. Postępowanie wykroczeniowe (takie prowadzone jest przed sądem powszechnym w niniejszej sprawie) choć dotyczy tego samego zdarzenia, a więc przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, ma inny cel niż postępowanie dotyczące zatrzymania prawa jazdy, którego celem jest jak najszybsze wyeliminowanie z ruchu drogowego osoby zagrażającej bezpieczeństwu innych użytkowników dróg. Przyjęcie innego założenia, prowadziłoby do sytuacji, w której osoby zagrażające bezpieczeństwu na drodze uruchamiałyby procedurę odwlekającą w czasie wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania im prawa jazdy. W sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym Sąd daje prymat pierwszeństwa zasadzie bezpieczeństwa, co nie pozbawia strony prawa do sądu. Należy zwrócić uwagę, że z art. 102 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami wynika, iż wynik sprawy o wykroczenie polegające na przekroczeniu prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym nie jest bezpośrednio związany z możliwością wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Jeżeli sprawa o wykroczenie nie zakończy się prawomocnym rozstrzygnięciem przed upływem okresu na jaki decyzją administracyjną orzeczono o zatrzymaniu prawa jazdy, dokument prawa jazdy podlega zwrotowi. Są to więc dwa odrębne postępowania i okoliczność, że postępowanie w sprawie o wykroczenie nie zakończyło się prawomocnie, nie oznacza, że nie może być wydana decyzja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Z tego względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uznanie, że organ administracji nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w [...] nie jest uzasadniony. Jak wskazano wyżej, wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd czy zostało popełnione wykroczenie. Trafnie także Kolegium wskazało, że Starosta zatrzymując prawo jazdy, w warunkach wyżej określonych, nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Tu też ustawodawca nie pozostawił organowi możliwości jego nadania, a wprowadził obowiązek. Niemożliwe jest zatem uchylenie tego rygoru przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie podzielił stanowisko Starosty [...]. Zebrany materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.